黑龙江省人大常委会


黑龙江省旧货业治安管理条例
黑龙江省人大常委会

第一条 为加强旧货业治安管理，保护合法经营，预防和打击违法犯罪活动，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《废旧金属收购业治安管理办法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省境内同废旧物品收购、信托寄卖、典当、拍卖等业务有关的单位和个人。
第三条 本条例由各级公安机关组织实施。
第四条 申请开办旧货业，应向所在地县（区）级以上公安机关办理特种行业许可证后，到同级工商行政管理部门申请注册登记，领取营业执照方准开业。
申请开办生产性废旧金属收购和典当业务的，应事先征得其业务主管部门的审查同意。
申请开办旧货业应当有固定的经营场所，个体工商户应当有所在市、县常住户口或暂住户口。
第五条 旧货业有关闭、歇业、合并、迁移、更名、变更法定代表人等情形之一时，应在15日前向原发证的公安机关申请办理注销、变更等手续，并向工商行政管理部门办理注销、变更登记。
第六条 公安机关对领取特种行业许可证的旧货业实行年审制度。
第七条 旧货业应建立健全治安保卫责任制，落实治安防范措施，做好安全防范工作。
（一）上级业务主管部门应定期对所属旧货企业的治安管理工作进行检查、监督和指导，发现问题及时解决。
（二）旧货企业的法定代表人或有关负责人，对本单位的治安管理工作负直接领导责任，并接受公安机关的监督、检查和指导；
（三）旧货业的个体从业人员，应遵守治安保卫责任制度，服从公安机关管理，对违反治安管理的行为负直接责任。
第八条 经营旧货业必须遵守下列规定：
（一）旧货业从业人员应遵守国家法律、法规和规章，不许收赃、窝赃、销赃；
（二）严格遵守批准的经营范围，悬挂营业执照和特种行业许可证，建立登记、查验、保管等规章制度，设有物资保管库房（场地）和必要的安全设备；
（三）收购生产性废旧金属，寄卖或典当、拍卖贵重物品时，应当查验出售者证明及有关材料，并对出售单位的名称，出售、寄卖或典当、拍卖人的姓名、住址、身份证号码以及物品的名称、数量、规格、新旧程度等情况如实登记；
（四）废旧物品的流动收购人员必须公开悬挂公安机关制发的标志，在指定区域内收购；
（五）不准收购、寄卖、典当、拍卖未成年人所持的贵重物品；
（六）收购、寄卖、典当、拍卖物品时，发现违禁物品和公安机关查控的人和物及其它可疑情况，必须及时报告当地公安机关；
（七）发现可疑物品应盘查，持物人逃跑或取证不归，其遗留物应登记造册，每半年清理一次，经公安机关检查后，统一上缴国库。
（八）对公安机关下发的协查单，应指定专人负责登记保管，并及时传阅和查对，不准泄密和丢失。
第九条 本条例所称生产性废旧金属是指用于建筑、铁路、通讯、电力、水利、油田、矿山、国防及其他生产领域，并已失去原来使用价值的金属材料和金属制品。
第十条 旧货业严禁收购下列物品：
（一）枪支、弹药、易燃易爆等危险物品；
（二）剧毒、放射性物品及其容器；
（三）铁路、油田、电力、电信通讯、水利、测量、矿山、军用和城市公用设施等未报废的专用器材；
（四）淫秽物品；
（五）标有密级的文件、资料、书刊和图纸；
（六）公安机关通报寻查的赃物及来路不明或有赃物嫌疑的物品；
（七）国家禁止收购的其它物品。
第十一条 生产性废旧金属只能由物资业、供销社回收部门的收购企业收购。
物资、供销回收部门的收购企业由个人承包经营的，不准收购生产性废旧金属。
第十二条 在铁路、矿区、油田、港口、机场、施工工地、军事禁区和金属冶炼加工企业附近，不准设收购废旧金属的网点。不准设网点的区域由所在地县级公安机关划定。
第十三条 油田、电力、电信通讯、水利、测量、矿山、军用和城市公用设施等报废的专用器材，由县（市、区）公安机关指定的物资、供销回收企业专点收购，并挂牌经营。
收购单位出售的报废的专用器材时，应有出售单位法定代表人签署的意见。
收购个人捡拾的生产性废旧金属，应查验出售人的村（居）民委员会证明。
第十四条 公安机关对赃物或有赃物嫌疑的物品应当予以扣留，并开付收据。有赃物嫌疑的物品，经证明不是赃物的或者五日内不能查明其为赃物的，应当立即退还。被扣留物品为生产性废旧金属，其持有人不能证明合法性的，按照赃物处理。

第十五条 有下列情形之一的，由公安机关给予下列处罚：
（一）违反第四条规定，未领取特种行业许可证，擅自开业的或私自收购废旧物品的，予以取缔，没收非法收购的物品及非法所得，处以1000元以上10000元以下的罚款；
（二）违反第七条规定的，责令限期改正，逾期不改的，对法定代表人或有关负责人处以200元罚款；
（三）违反第八条第（一）项规定，明知是赃物而收购、窝藏、销售的，处以5000元以上10000元以下罚款，并吊销营业执照和特种行业许可证，对直接责任人处以2000元以上5000元以下罚款；
（四）违反第八条第（二）项规定，超范围经营的，责令改正，并处法定代表人500元以上1000元以下罚款；
（五）违反第八条第（四）项规定的，处以200元以上500元以下罚款；
（六）违反第八条第（五）项规定的，处以500元以上1000元以下罚款，情节严重的，吊销特种行业许可证；
（七）违反第八条第（六）、（七）、（八）项规定的，处以1000元以上5000元以下罚款，同时对直接责任人和主管领导处以200元以上1000元以下罚款；
（八）违反第十条和第十三条第一款规定，收购禁止收购的物品的，视情节轻重，处以5000元以上10000元以下的罚款，情节严重的，吊销特种行业许可证；
（九）违反第十一条规定，擅自收购生产性废旧金属的，没收其非法收购的物品及非法所得，处以5000元以上10000元以下的罚款；
（十）违反第十二条规定，非法设点收购废旧金属的，予以取缔，没收其非法收购的物品及非法所得，处以5000元以上10000元以下的罚款；
（十一）违反第十三条第二、三款规定的，处以5000元以上10000元以下的罚款；
（十二）明知废旧物品是赃物而为其运输的，没收其非法所得，处以1000元以上5000元以下的罚款。
第十六条 因收购、寄售、典当、拍卖赃物被吊销特种行业许可证的，3年内不准从事本行业。
第十七条 违反本条例，需要给予治安拘留处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》执行，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十八条 裁决与执行程序按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四章规定执行。
第十九条 公安人员在执行本条例时应忠于职守，秉公执法，不得徇私舞弊。对违反者，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公安机关工作人员不准参与旧货业的经营活动。
第二十条 本条例具体应用问题由省公安厅负责解释。
第二十一条 本条例自1996年1月1日起施行。1989年5月1日省政府颁发的《黑龙江省旧货业治安管理规定》同时废止。



1995年12月15日
在公民基本权利面前，公权力应当严格约束——兼以此文悼念蔡定剑先生

刘建昆


　　我和蔡先生素昧平生，既没有见过面，也没有完整阅读蔡先生的任何著作。作为一个行政法、公物法的业余爱好者，我只是偶尔读过蔡先生几段关于城管的论述，正如也读过蔡先生同校教师何兵先生的几段文章——但是我和何兵先生，貌似见过面，十多年前，我在母校烟台大学读书的时候，何先生在法律系还是是很拉风的，粉丝一片。进近来网上流传一篇蔡先生的遗作，即《城管与小贩战争如何终结——谈政府过度管理症的治理》，通过阅读文字，我的基本判断是，无论作为宪法学者，还是作为行政法学者，他们对于现行城管制度（包括相对集中行政处罚权制度）的基本判断都是不合格的。

　　城管所执行的权力，在法理而言是很明确的，即公物警察权，迄今已有一百余年，几乎是与现代行政法同时，不可谓不悠久。公物警察权自法国法上“道路违警”发展未来，简言之，是以行政权力维系公物（或者翻译为公产）本体安全及其利用秩序，深言之，仍然是维护公物所附着的公共利益。但是就公物的管理权和公物警察权而言，在必要的时候，仍应当退却。公物就其正常利用，一般有其特定的用途，比如公路之用于通行，公园之用于休憩；但是，当一旦基于公民的法定基本权利需要利用他们从事日常用途之外的利用，比如道路之用于游行示威，公园之用于言论宣讲，公物行政机关自不得以违背公物基本用途为由而以拒绝。更何况，公物用途的多元化问题，比如利用公物经营商业或者乞讨，时常处于争议之中。

　　蔡先生认为：“自古以来，从事小商小贩就是老百姓的一种基本权利，即生存权和经济自由权。我国宪法虽然没有直接写明这一权利，但我国政府批准加入的《经济、社会、文化权利公约》明确规定，公民有职业选择的自由，有从事经济活动的自由。可见，小商贩摆摊是一种宪法性基本权利。既然是宪法性权利，那就是公民本身所有的不可剥夺的，不需要政府批准。”稍有法律素养的人一眼就可以看出，这段话就摊贩经营问题，完全不可能得出摊贩可以排除行政管制、可以不受场所限制、任意经营的结论。在现代社会，即便是公民基本权利，也必须受到特定的行政管制的限制。就法理而言，这种基本权利，只不过说明在一定程度上，行政机关有不得刁难的法定义务而已。正如游行示威权仍然在一定程度上需要得到警察行政机关的许可，境外公民回归祖国的权利必须得到出入境管理机关合理监督一样。更何况，历次宪法修订为什么没能将这项宪法性权利落实为文本？

　　蔡先生说：“城管是中国政府过度管制的标本”。这句话并没有切中城管及其相对集中行政处罚权制度的要害。在我看来，城管与小贩问题是中国立法滞后于现实、立法失败的完整范本。现行的“相对集中行政处罚权制度”在立法技术上是相当失败的，至少是混淆了国家经济管制权，以及经营中对将公物作为经营场所的管制的公物警察权之间两个完全不同的法律利益。早期我国自计划经济向市场经济转型，对于摊贩的管制着眼于工商管理，也即行使的是国家经济管理权，但是后来随着时常经济制度的确立，这种管制已经明显失去合理性，摊贩在城市中利用公物作为经营场所所发生的公物法问题，日渐凸显，在这种情况下，立法没有及时跟进解决，平衡各方的利益，反而抱住新制定的《行政处罚法》的大腿，将经济管理权赋予作为公物行政部门的城管，就明显的造成的法理上的错位，导致对于城管合法性的之一层出不穷。

　　蔡先生引用《行政许可法》第十三条认为适用于摊贩，并说：“公民能自主决定，市场机制能有效调节。行政机关可以通过监督检查的手段，保证食品的卫生。小商小贩通常经营的就是一些鲜活产品，民众有自己的判断力，小商贩有自己的决定权。”这段话完全漠视了作为摊贩经营场所的公物行政者的权力。其实，城市摊贩问题在立法技术层面上，正是没有通过科学的设置许可造成的，而且关于公物利用的许可，完全不是市场所能够有效调节的问题。

　　城管暴力执法的问题，我同样痛心疾首。蔡先生看到了城管的队伍素质问题，也看到了队伍素质后面“承担了一些不适当的城市管理任务”的原因，但是他却推导出“废除城管”的目标。且不说城管担负的公物警察权并非仅限于摊贩管理，即便是在摊贩管理问题上，完全废除管理也是根本不可能的。我仍然以为，只有立法才是解决之道，立法并非仅仅意味着授权，同时也意味着约束，意味着在执法目标、行政主体、执法身份、执法手段等全方面的约束。可惜的是，在现行的相对集中行政处罚权制度下，这是难以企及的奢望，作为公物行政机关的城管，本身就成为不良立法受害者。

　　看了网上的一些悼念文章，我知道蔡先生一直在为中国的宪政和民主制度践行。对于民主制度，每个人都有自己的梦想；对于法律人来说，宪政更是一个至高无上的期待。作为一个法律人，我始终以为，法律的理论、逻辑乃至思维方式是法律人特有的职业技术，只有基于娴熟运用这种职业技术，才能在更为宏观的问题上切中时弊。否则，往往流于空言。这也是我不怎么看好法理学家的原因所在。我们尊敬蔡先生，但是不认为他的所有观点都是正确和不能质疑的。因此附录一段我以前写的一篇论文的结语部分，我想，对于在城管摊贩这个问题上，或者比蔡先生的观点更具有说服力一些。

蔡定剑先生千古！


附录：

　　研究摊贩的法律地位问题，对于我们启示甚多。一方面，摊贩管理冲突的出现，是数种国家权力共同作用的结果，主要是国家的经济管理权，以及摊贩所利用的公物设施的公物管理权及其公物警察权，另一方面，就现行的立法，而言，两种公共权力的存在都缺乏科学的配置和制约。

一、多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾。

　　摊贩问题，既涉及国家对于摊贩经济的经济管理，也涉及公物利用关系。就对于摊贩的“无照经营取缔”而言，工商机关，作为国家经济管理权的执法者而存在，而城管是从原有城市公物主管机关（各地建设局）分化出来的公物警察权执法者，其职责主要是以行政权力保护包括市区道路在内的城市公物的本体安全及其利用秩序。这就出现了对于摊贩的多元化管理动因，在立法上往往出现法条竞合的情形，在执法上往往出现争夺管辖权的情形。相对集中行政处罚权之前“七八个大盖帽管一个小草帽”的情况，就是这种多元化管理的一个表现。一般而言，行政机关的职权分工，应该由法律加以明确。但是，由于公物的种类分散、立法滞后，理论准备不足，较少调查研究，有关公物的立法极为不完善、因而有关摊贩占用公共设施公物（摊贩不但会出现在城市街道，还有可能出现在广场、绿地、名胜风景区之类的公物）没有出现一个统一的管理思路和管理规定。就此而言，相对集中处罚权将摊贩取缔一律归于城管，虽然有一定的合理性，但还是过于简单化，并且，这种“相对集中”的试图绕过立法机构及制定法，直接调配国家行政权力，其合法性因此广受质疑。

　　但是，对城市公共设施公物进行一定的管制，又是确属必要的。对于城管来说，城市公物和公共设施的保护，仍然是核心利益、根本权力属性，从这一点上来说，借用商事法规进行摊贩管制，根本没有必要。城市公共场所，什么情况下可以作为摊贩的临时经营场所，需要什么样的行政许可程序，未经许可如何查处，这三个问题是城市公物利用秩序的基本问题，必须在《个体工商户条例》通过之前先行立法予以解决。

二、计划经济思维下的对摊贩进行的经济管制应当破除。

　　虽然国家具有经济方面的管制权，但是这种管制权在市场经济环境下触角应该伸向何处？摊贩问题是否应当接受国家的经济管制？我们认为，工商机关应该将更大的精力放到哪些关系国计民生的经济模式，对于摊贩这种传统的、就个体而言微不足道的经营方式，完全可以交给市场，在法律上废除《个体商户管理条例》《无照经营查处取缔办法》对于摊贩登记、取缔的任何限制，明确承认摊贩的经营权。只要他们具备了最起码的经营形态，遵守国家法律法规，诚实劳动，合法经营，都可以被视为市场交易主体而纳入商主体的范围。国家在对他们进行经济管理时应当尽量宽松，最多进行相应的税务信息登记即可。

三、完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置物用途。

　　目前摊贩合法化的本质，是摊贩合法利用公共用公物的问题而不是摊贩身份合法化问题。摊贩作为商自然人，其商事身份的合法化，是国家经济管理权的内容。然而摊贩利用（含不法侵占）公物进行经营的问题，则是公物法的内容。摊贩利用公物的合法化，可以科学设定或者变更公物设定实现摊贩利用公物合法化，即立法授权公物管理权行政机关，依法在城市某些公共区域开放或者有限制的开放摊贩经营场所。也可以参考解放初期北京市的做法，开征公物使用费。[ 解放初期，北平市制定了《摊贩用地租金暂行办法》，对占有公地的摊贩收取一定租金。收取地皮租和牌照税是管理和指导摊贩的有效手段，凡是不适宜设摊但一时又不好禁止的地方，征收较重的地皮租； 许多由商店化整为零的摊贩也因收税而自然收缩。《北平市对摊贩问题的处理》，载《北京档案》2009年第四期，第12页。]

　　公物的命名或者设定直接决定了改公物的用途。公物设定或者命名时已经包含了摊贩的利用，或者经过变更允许摊贩利用即属之。我国《城市道路管理条例》第三十二条第二款规定：“确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准”，即属于通过变更公物设定、改变公物用途，实现摊贩利用道路公物合法化的规定。我国民国学者范扬称之为“临时的特别使用”：“虽须官公署之特别认许，而现实为其使用时，不必每次请求官公署之许可。从而其使用，亦可与普通使用同视，不必认为特别之权利。”盖因其公物设定目的已经变更而言，故可以视为一般使用。因此德国法上也认为“在步行区销售报纸”属于一般使用，而“计划确定裁决（疑即公物变更决定）通常具有合并的法律效果，可以取代特殊使用许可。”

四、可以通过公物警察权上的行政许可实现合法化。

　　韩国学者金东熙认为，依据公物警察权的许可使用即“公共用物的一定使用这是指为维持公共秩序的警察目的使受到一般性的限制、禁止，但在不同情况下解除这种限制、禁止，使该公物可以合法使用的行为”，“在实定法上几乎没有具体的例子”；由于日韩对公物警察权的狭隘理解，这种看法其实是错误的。基于公物警察权，对于挖掘道路、占用道路的摊贩的解禁皆属基于公物警察权的许可使用。我国民国学者范扬云：“对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之”；“若得警察上之许可，仍得适法而为使用。”“此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能”。

　　从目前的实定法来看，我国摊贩使用道路是不能通过行政许可来合法化的。但是在公物法的发源地法国和德国则是可以的。王名扬先生介绍法国法上“临时的特别独占使用”：“在这种方式下，使用者在地面的设施只和公产接触，不深入底土，不固定于公产上面。如展览摊、货架、咖啡桌等。”“临时使用的允许权和收费权属于享有交通警察权（疑即相当于公物警察权）的行政主体。”德国学者沃尔夫《行政法》亦认为“为销售食品或者饮料而设置小吃摊需要特殊使用许可。”“属特殊使用许可的情形是：在停放的汽车里销售商品”；同时沿线居民“在生活用品商店前的人行道上摆设水果蔬菜；在饭店门前摆设吃饭用的桌椅、咖啡桌或者冷冻饮料桌”不属于沿线居民使用权而需要特殊许可。这些特殊许可义务与街头行艺许可一样是“一种形式限制”“预防性的使用许可赋予的一种物权”。

五、减少针对摊贩的城管公物警察权以及强制力的运用