土地问题是农村最核心的问题，它不仅关系着我国农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素，如果妥善处理好此类案件，对于稳定社会，促进经济发展具有积极作用。笔者就当前审理涉及几个问题进行分析，以便在审判实践中准确把握。

　　一、农村土地承包合同存在的问题及完善

　　土地承包合同作为当事人的合意行为，不论从合同签订、合同内容，还是从合同履行上看，都应当严谨、合法，但在实践中，存在种种问题。一是从合同签订主体看，承包经营权流转主体不合法、不规范，导致双方主体资格混乱。二是从合同签订内容看：1、标的不明确，如土地、果园四至不明；2、承包基数及承包费交款时间掌握不好，发包前未作充分的可行性论证，仅凭少数人粗浅体会或者对市场变化因素估计不足，基数过高影响承包者生产积极性，导致合同履行不能或基数过低引起群众红眼病，影响社会稳定；3、违约条款约定不合法，约定的违约金数额过高或过低，起不到惩罚作用。三是从合同形式看不具体、不完善，农村承包合同一般要求订立书面合同，但由于农村文化水平、法律知识、实践经验有限，相当一部分合同条款不全，权利义务约定不明，有的只是村干部口头说了算，没有书面合同，有的村干部不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查。四是发包程序上不规范，根据《农村土地承包法》第十八条规定，“承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意”，但在实践中缺乏有效的监督机制，有些达不到法定人数，有些不召开村委会，还有的不征得村民代表同意，造成群众缠诉上访。五是从合同履行上看，违背诚实信用原则，有的承包人不按期缴纳承包费；有的承包人掠夺性经营，破坏土地种植条件；有的承包人未经发包人同意随意转包，而发包方也以各种理由随意解除合同，随意提高承包费，影响了合同的有效履行。

　　根据上述种种情况，笔者认为，应实行土地承包合同备案审查制度。我国《土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定，“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记到册，确认土地承包经营权”。为完善农村土地承包关系，维护发包方和承包方合同的稳定性及双方利益，应由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对合同进行审查备案制度，未经该部门审查的，人民政府不予颁发农村土地承包经营权证书。

　　二、民主议定原则对土地承包合同效力的影响

　　《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村重大承包事项都规定了民主议定原则，其法理基础是土地的所有权必须依照所有权人集体意志行事。近几年，从我院审理的土地承包案件来看，有三成为村民委员会主任一人签订合同，未经民主议定原则。作为土地管理者的发包方违反法律这一强制性规定，人民法院应当认定该承包合同无效。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条、第二十五条规定，“承包合同签订满一年或虽未满一年，但承包人已实际进行了大量投入的，人民法院不因发包人违反法律规定的民主议定原则越权发包而认定该承包合同无效，但可对合同有关内容适当调整。”该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告要求确认合同效力而提起的诉讼。该条“一年”的期限为除斥期间，也就是说，只要在承包合同签订后一年内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此理由认定为合同无效。该解释规定的“适当调整”也是以合同有效为前提，对无效合同没有必要进行事后调整。

　　三、情势变更原则在土地纠纷案件中的体现

　　《合同法司法解释二》第二十六规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的部署与商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。最高人民法院《关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显示公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”通过上述司法解释可知，情势变更原则是合同法上一项重要的抗辩原则。农村土地承包纠纷案件属于合同法的范畴，在合同履行过程中，因订立期限较长，承包人投入较大，各种客观情况发生可能性极大，如物价增高、通货膨胀等，审理土地纠纷案件适用情势变更原则更能够体现公平正义，更能够稳定农村生产生活秩序，消除当事人之间的利益不平衡性和对抗性，有利于社会和谐。

　　四、关于《土地管理法》第十六条的理解和适用

　　《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：一是争议发生后先由当事人之间进行协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者权属发生争议后，在自愿互谅的基础上直接进行磋商，自行解决。如果协商不成，或者协商达成协议一方反悔，他方可提请人民政府处理。二是当事人协商不成由人民政府处理，单位之间争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间发生争议由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般先进行调解，调解不成进行行政裁决。三是当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。

　　此类诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼不能一概而论，应区别情况。《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干意见（试行）》中受案范围第七条规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等自然资源的所有权或使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”由此可见，需要由人民政府确认所有权、使用权归属的，属于行政案件，一方对行政裁决不服，向人民法院提出行政诉讼。如果土地权属已明确，侵犯土地所有权和使用权的争议纠纷，应该向人民法院提起民事诉讼。此外，还需要说明的是，《土地管理法》第十六条第三款规定，如果有关当事人的土地所有权或使用权归属需要先由人民政府确定的，人民政府处理是提起民事诉讼的前置程序。没有经过这个前置程序，人民法院不予受理。

　　五、关于对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条和第四十八条的理解和适用

　　《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”根据《物权法》的有关精神，农村土地承包合同属于用益物权，该纠纷不适用于诉讼时效，故此时效期间为除斥期间。

　　本法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”2009年6月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营权的纠纷，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解，当事人和解、调解不成，或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。该法的实施，为农村多元化解决土地矛盾纠纷建立了良好的机制。农村土地承包仲裁委员会面向农村，快速解决纠纷，灵活简便，是农村土地纠纷很好的解决途径，同时也避免大量的土地纠纷案件涌向法院，建议先引导矛盾双方当事进行仲裁，对仲裁不服可向人民法院提起诉讼，此类诉讼应为民事诉讼。

　　（作者单位：河北省广宗县人民法院）
黑龙江省鸡西市人民政府


鸡西市人民政府令


第 2 号




《黑龙江兴凯湖国家级自然保护区湖岗管理规定》业经2011年9月27日市政府13届46次常务会议讨论通过，现予公布，自2011年12月1日起施行。







市 长 朱德义



二○一一年十一月十日







黑龙江兴凯湖国家级自然保护区湖岗管理规定







第一条 为加强黑龙江兴凯湖国家级自然保护区（简称保护区，下同）湖岗管理，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理条例》，制定本规定。



第二条 黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局（简称保护区管理局，下同）是保护区的管理机构，负责保护区湖岗管理工作。



第三条 保护区湖岗管理，适用本规定。



第四条 保护区湖岗核心区禁止砍伐林木。未经保护区管理局批准，湖岗缓冲区和实验区禁止砍伐林木，对兴凯松、兴安桧等珍稀树种实施重点保护。



第五条 需要在保护区湖岗区域开展文化、体育、教学、科学研究等活动的单位或者个人，应当事先向保护区管理局提交申请和活动计划，经批准后，方可安排活动。



第六条 保护区湖岗区域禁止开垦耕地，现有耕地由有关单位逐步退耕还林、还湿。



第七条 未经省以上林业行政主管部门审批，禁止在保护区湖岗区域新建、改建和扩建生产生活设施。未经批准已经建设的建筑物和设施属违规建设行为，其建筑物和设施应当全部予以拆除；本规定公布后仍继续违规建设，除拆除违规建筑外，依照法律、法规对相关单位和人员进行处罚，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。



（一）保护区湖岗上已建或者在建的违章建筑，应当由有关单位或者个人自行拆除；



（二）保护区湖岗上不符合规划的已建或者在建旅游设施，应当分期搬迁到指定区域或者自行拆除；



（三）保护区湖岗上原有居民点和打渔点禁止扩建或者翻建，逐步实施生态移民。



第八条 森林防火期内，保护区湖岗区域禁止野外用火，进入湖岗的机动车应当达到安全防火规定标准。



第九条 在保护区湖岗实验区开辟旅游景点和旅游路线、修建旅游道路和旅游设施，应当符合总体规划，由保护区管理局提出方案，报有关行政主管部门批准后实施。在保护区湖岗实验区从事旅游、食宿、餐饮、娱乐业等经营活动的单位和个人，应当接受保护区管理局的管理和监督。



在保护区湖岗实验区内开展旅游活动不得破坏自然生态环境。未经保护区管理局批准，不得在湖岗实验区内从事任何开发建设活动。



第十条 进入保护区湖岗区域的机动车在鸟类繁殖区和鱼类洄游区，应当降低行车速度，禁止鸣笛和使用高音设备。



第十一条 保护区湖岗区域禁止倾倒生活和生产废物。对已有的旅游接待设施所产生的污水和污物应当进行环保处理，固体废物应当日产日清。对倾倒固体废物、排放污染废水的，由保护区管理局责令限期清理，并处以1000元以上1万元以下罚款。



第十二条在保护区湖岗区域内擅自砍伐林木、放牧、烧荒、挖沟、采石、挖沙、取土的，由保护区管理局责令停止违法行为，并处以1000元以上1万元以下罚款。



第十三条 保护区湖岗区域内禁止修坟立碑。已有的坟墓，除民政部门授予的具有教育意义的烈士墓外，其他应当迁移或者深埋。违反者依法处理。



第十四条 本规定如与上级规定相抵触，按照上级规定执行。



第十五条 本规定自2011年12月1日起施行。