新 社 区 发 生 了 什 么
——从两个现代社区个案透析社区治理基础的变化

近年来，随着上海城市发展的日新月异，新式社区如雨后春笋般地涌现。在看到社区硬件面貌彻底改变的时候，我们有必要探究一下社区基本性质发生了什么样的变化？这种变化有什么制度价值？本文从我区石门二路街道达安城、新福康里两个社区个案调查状况出发，试图找出这些变化，以及这些变化怎样影响了居民参与公共事务的条件，并进一步指出地区政府在这种基础关系结构转型后应扮演什么角色，而这一点对于积累新式社区管理经验，以至“打造国际一流社区”无疑具有重要意义。
一、达安城、新福康里两个小区的基本情况
达安城小区和新福康里小区原来都是石库门旧式里弄，是近几年通过旧区改造在我区较早建成的新式小区。据我们的调查，达安城小区住宅共58414平方米，业主579户，新福康里小区住宅10.8万平方米，有主业1246户。这些业主或者通过回搬或者通过新购都取得了房屋的产权，是新小区的真正主人。两个小区业主全部入住后，相继成立了业主委员会（以下简称业委会）。目前，达安城小区已是第二届业主委会员，有11人组成；新福康里小区也成立了第一届业主委员会，有13人组成。两个小区的业主委员会成立后，都与管理小区的物业公司（前者是上海达安物业管理有限公司，后者是上海百事通物业管理有限公司）签订物业管理服务合同，与物业公司形成聘用与被聘用的关系。两个小区相同的是，所聘用的物业公司都继续了业委会成立之前的管理本小区的物业公司，而两个物业公司与原来的小区开发商都有某种关联。目前从整体上而言，两个小区的业委会与物业公司之间关系良好，业委会对物业公司整体上是信任的，但有不满意的地方，达安城小区业委会对于物业公司就小区内开公司问题的处理情况不甚满意，新福康里小区居民因小区内盗窃案件不断发生以及物业收费较高而颇有微词。
二、城市社区基础产权关系的变革
我们知道，传统城市社区大多数的住房是由居民的工作单位分配的，居住者没有通过市场交易价格购买房屋，而是作为工作单位的成员进入居住区的，因而居住者不是房屋的产权人。房屋的产权属于居民的工作单位（集体）或者国家（由政府房管部门代表行使）。居住社区的物业管理权相应地被赋予了准政府性质的物业公司（由“房管所”转制而来），这些准政府机构代表政府拥有物业资源的占有、处置和受益权，同时也程度不同地替政府承担着部分社会福利功能。居民或单位交出的物业管理费用只具有象征意义，并不能平衡物业公司实际的支出成本，这些费用要么由政府贴补，要么由单位组织统一负担，甚至还可能由小区经营的其它收入（比如停车场、房屋出租等）来填补。正因如此，物业公司不仅视自己为当然的管理者，而且是身份和地位都高于居住者一方的，因为他们掌握着房屋资源的社会提供，是他们代表政府为居民提供了福利。在物业眼里，居民是一个准公共福利的享受者，是物业管理照顾的对象。居民不住，对物业的生存没有影响，但反过来，如果物业停止了工作，对居民的影响极大。如果居民希望保留楼前更多的绿地，希望减少油烟、噪音污染，希望建造自行车棚等，居民就必须或者通过请求其产权单位代表他们向物业交涉，或者集体通过信访的形式向物业呼吁。事实很清楚，是居民依赖物业的资产生存，而不是相反。物业与居民之间是纵向的管理与被管理关系，双方的权利、责任和义务不对等，居民无权约束物业，居民公共需要的能否实现基本上取决于物业的良心发现，而非法律的约束。还需要指出的一点是，在传统社区中，物业只承担了社区管理的部分职责，主要是房屋的拆建、修葺等，另外一部分管理职能，如垃圾清扫清理、卫生整治、小区安全等，是由政府机构（街道及有关部门）或准政府机构（居委会）来承担的。
在达安城和新福康里两个新式小区，我们看到，新的城市居住社区已经发生了变化，其中最重要的是居住者身份的变化，房屋产权已通过购买归属到个人或家庭。这样一来，旧的业主主体——单位、房管局或开发者已经转变成新的，他们是购买了房屋的社会集团或个人。于是，一种对等的市场关系就出现了：业主成为房屋的产权人，他们以管理费购买物业公司的保安、绿化、清洁等社会服务，物业公司则以提供服务作为交换，从业主的购买中获得生存。这个市场关系使得交易双方——物业公司和业主——的地位趋向“平等”，更准确地说，是趋向于各自权利义务的对等配置。业主的选择权被《上海市居民小区管理条例》合法化，这个条例明确承认，由业主代表大会选举产生的业主委员会，具有运用签署合约选聘物业管理公司的权利。这种居住者的选择权，显示了他们同物业不同以往的纵向关系性质：他们是由聘用合约联系起来的交易双方，成为平等主体之间的横向关系。这样的关系意味着，物业从一个准政府式的、有权力的社会管理者，转变为一般的、提供管理服务的社会单位。这意味着从前的管理和被管理关系转变成签约关系，各方具有权利义务的对等、从而可能相互约束的地位。很明显，这是一项权利配置的重构－转移过程，它改变着权利配置的规则，并在其基础上造就着新的社会关系。
三、新的社会公民组织和新的公共利益空间的出现
随着城市社区产权关系的变化，对一部分稀缺的社会价值——资源、商品和劳务——而言，它的分配的主体发生了变化。参与分配管理资源“主体”方面的变化，是一些社会管理责任的开始转移，从政府、房管部门、单位或物业开发者等组织的单方面的责任转移到居住者为主要的责任方去了，但由于成本、时间和专业分工的原因，他们需要委托物业公司来代理这份管理责任。由居住者量多、分散且时间不一致，所以居住者需要通过一定的授权方式产生代表他们行使物业选择权、公共事务的决策权的组织，这就在小区产生新的社会组织——业主委员会，他们代表居民，试图通过竞聘选择权参与对管理市场资源、劳务供给等有价商品即价值的分配。这是传统社区所没有的活动主体。
从达安城和新福康里两个小区业主委会员的章程及运作方式，我们可以看出这种新兴的社区公共组织，在产生和授权方式、内部结构、权利行使依据、权利内容、经费来源及对其评价方式等方面，与政府组织或政府任命的公共组织有质的不同。业委会由业主大会或业主代表大会选举产生，由于业委会行使的权利与业主有直接的利益关系，所以业主们对行使业主代表和业委会委员的选举权都非常慎重，这与一些政治选举明显不同。业委会委员的权利严格来自其所代表的业主们的授权，其工作成效（权利行使的当与不当、职责履行的到位与不到位）的唯一评价主体也是其代表的业主们，业主们对不称职的委员只要履行规定程序即可撤换，这与行政组织自上而下的权力产生和评价方式正好相反。业委会的内部结构是真正的委员会制，严格实行一人一票，业委会主任并没有多于其它成员的权力，他的个人意见也不能影响其它成员的投票，主任的角色是召集人，这与行政组织的首长负责制差异巨大。
业委会的出现意味着一种变化：由居民组织处理居民共同的事物，显示了组织化的社会联合由私域向公域的变动。它要求分享某种社会权利，但这种社会权利的目标在社会财产的管理方面，它要做的是通过聚合并代表产权人（居民）的利益，达到维护其产权利益的目的。与过去不同的是，这类公民组织试图进入公共管理领域，承担公民财产管理的责任，从而来替代一直以来由指定的组织如房管所转制物业公司、街道、居委会等组织的社区公共利益的管理职责。
更有意义的是，业委会这类社区公共组织的出现，除了增强居民自治意识，减轻政府的社区管理责任压力，而且还创造出了新的社区公共空间，产生新的公共利益。在传统观念里，私人利益与公有利益（国家利益、集体利益）是相对立的，而在新式社区我们发现存在一种既不是私人利益，也不是国家利益、集体利益的新型社会空间，即建立在自我利益基础上公共利益。这种公共利益是可以公共分享的“私利”的整合，它具有非个人性、非国家性、非政府性。举个达安城小区管理的案例来说明：有的居民要求禁止养狗，这是个人利益而不是公共利益，因为它无法和同意养狗的居民共享这种利益。但是居民要求“保护绿化”或“防止污染”就不同了，它们同样是“私利”，但有了居民公共利益的性质，因为这种利益可以与任何其他居民分享。从表面上看，这些主张与增进自己的私利有关，但它还符合公共生活中必不可少的其它原则；如果个人利益和他人的利益（包括被要求人）相一致，这种利益就具有了某种公共性质，因而受到社会制度的正当保护。
四、居民参与社区事务的方式变化——从身份到契约
新的活动主体和新的公共利益空间的出现预示着新的社会关系的产生。在传统社区，居民总隶属于一个单位，即是所谓的“单位人”，他取得住房是基于他单位的身份，他行使社区管理权也是基于身份向其单位组织提出。而在新式社区，居民参与社区事务的方式的完全不同了，居民取得参与资格是基于购房合同获取产权，居民通过契约授权给业委会行使其业主的权利，最重要的是业委会通过签约来委托物业公司代理行使社区管理权。由于契约关系，业委会与物业公司形成平等的权利义务关系。分配社会资源的规则发生重大变化，物业公司需要通过竞争获得这份管理资源，但竞争的标准是服务质量的高低，而不是他在政府体系中级别、地位、以及和政府关系的远近。这样，对于物业管理市场资源的分配，就由从前的政府分配转变为由产权人（居民通过竞聘物业的活动）来分配。而这一点，又成为物业公司负责（代理）对象改变的原因，过去它们仅向自己的上级负责，现在转变为向居住者负责。这意味着，他们由前者的代理转变为后者的代理。
就社会关系转型而言，居民通过一个个签定合约的行动，实践着一些现代社会的规则——自主、选择、对等、参与、公共授权、公民责任、行动的法律依据等，他们改变了以往一切依赖组织的习惯。正如19世纪英国法制史学家亨利·梅因在其名著《古代法》中所说，“进步社会的运动，到此处为止，是一个从身份到契约的运动。”社区居民通过契约，发展出了对于共同事务的处理（管理和控制）责任以及运用这种责任平衡强弱力量不同社会团体的能力，整合了公民共同利益，强化了公民基于合约基础建立的信任、监督和自我控制关系，这是一种典型意义上的公民自治，是朝向法治社会的基础性变迁。
五、地方政府在社区转型中应扮演的角色
虽然前面的分析，表明了在新式的达安城和新福康里小区业委会与物业公司之间是通过合同建立起聘用与被聘用的平等契约关系，业委会对物业公司具有选择权，但是如果某个业委会对聘用的物业公司不满意，想要换一家物业公司来管理小区，业委会是否能“炒掉”物业公司，我们深感疑虑和担心。《南方周末》2000年5月19日刊登的一篇文章“业委会炒不掉物业公司”，介绍了浦东清水苑小区业委会想炒掉严重不合格的“畅苑物业”由于上级行政管理部门的干涉而未果，这说明我们的担心不是多余的。在我们的调查中，确实发现相对于物业公司来说，代表业主利益的业委会是非常弱势的一方，物业公司与政府组织或准政府组织之间具有某种相关。
我们认为，在目前新式小区发展出的新型社会关系与原有的宏观制度仍相抵触的情况下，作为地方政府（包括居委会这样的准政府组织）要在产权冲突中坚持保护和支持原则，尊重法律，尊重当事人契约，而不是相反。比如，前述清水苑小区业委会炒物业的案例（虽然我们调查的这两个小区没有发生这样的情况，但也完全有发生的可能）中，是上级行政管理部门否决了业委会（代表业主们）脆弱的竞聘物业权，这不仅直接损害清水苑小业主的权利，而且损害了《上海市居民小区居住条例》的法律权威，破坏了确定性，鼓励了机会主义和寻租行为的盛行，刺激了极端行为的发生。清小苑小区业委会竞聘物业不成，试图发起居民拒交费用的行动，来增加压力。如果这种争议是在某个政府机构和社会组织之间展开，它还可能演变成一个有“国家和社会”冲突涵义的事件。争议的扩大、扩散和升级，不仅损害了行政的权威和效率，而且对建立社会合作有负面影响，它激励的是社会对政府的依赖，而不是社会的自我依赖、约束、管理和监督能力的发展。从清水苑物业方面来看，如果政府的介入很有用，那么所有的物业公司都会想方设法采取各种行动，不断繁衍着寻租行为。在业主无选择权的情况下，无论物业卸责问题多么严重，也不可能让它付出代价，反过来，政府还要付出相当精力不断来“抓”物业公司提高服务质量。结果是政府的不当干预，保护了不进取的物业公司继续占有社会资源，增加了政府从事社会管理的负担和协调成本。

党的十六大报告明确要求“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社会”，在我区达安城、新福康里等新式社区产生的这种契约型社会关系无疑为居民自治奠下物质基础，并且由可能由这种社区内契约进一步发展出社会契约，这将是在城市悄然发生的历史性进步。但是这种契约关系仍然很脆弱，它受到了国家某些没有变革的宏观制度的阻挠，作为基层直接管理社区的政府，要看到社区的这种社会基础性关系的变化，并支持、保护它们的发展，严格依法进行管理。这样，我们就找到了一个建立现代社区的最基本契入点，并有可能朝向国际一流社区发展。

作者：李克垣（中国政法大学法学学士，
现供职于上海市静安区石门二路街道办事处）
地址：上海市奉贤路68弄48号
邮编：200041
信箱：xiang104@citiz.net

安徽省滁州市人民政府


关于印发《滁州市城市绿线管理办法》的通知

滁政〔2010〕49号


市政府各部门、各直属机构：
　　《滁州市城市绿线管理办法》已经市政府第十七次常务会议讨论通过，现予以印发，请认真贯彻执行。

二〇一〇年四月二十九日

滁州市城市绿线管理办法

　　第一条　为建立并严格实行城市绿线管理制度，加强城市生态环境建设，创造良好的人居环境，促进城市可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》和《城市绿线管理办法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称的城市绿线，是指城市各类绿地范围的控制线。
　　第三条 本办法适用于滁州市中心城区内城市绿线的划定和监督管理。
　　第四条　市城乡规划局和市城乡建设委员会按照职责分工负责城市绿线的监督和管理工作。
　　第五条　市城乡规划局、市城乡建设委员会应当根据城市绿化的现状、风景名胜、自然地貌以及已批准的城市绿地系统规划提出城市绿线划定方案，经市政府批准后实施。经批准的城市绿线，是城市规划的组成部分。
　　第六条　下列区域应划定城市绿线：
　　（一）现有的和规划的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地及其它绿地；
　　（二）中心城区内的河流、湖泊、水塘、湿地、山体周边区域等城市景观、生态控制区域；
　　（三）中心城区内的风景名胜区、公园、古建筑、历史文化遗址保护控制区、古树名木保护范围等；
　　（四）其它对城市生态和景观产生积极作用的区域。
　　第七条　批准的城市绿线由市规划、建设部门向社会公布，接受公众监督。
　　任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务，有监督城市绿线管理、对违反城市绿线管理行为进行制止和检举的权利。
　　第八条 城市绿线的调整，按照《中华人民共和国城乡规划法》和《城市绿化条例》的规定进行。
　　第九条 城市绿线内的现有绿地，由市规划、建设部门登记造册，确定管理单位。
　　第十条 城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等，任何单位和个人不得侵占和破坏。
　　第十一条　城市绿线范围内的用地，不得改作他用，更不能进行经营性开发建设。在已划定的城市绿线范围内，不得违反规定审批建设项目。
　　城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其它设施，应当限期迁出或拆除。
　　因建设或者其他特殊情况，确需临时占用城市绿线内用地的，必须依法办理相关审批手续。
　　第十二条　违反本办法规定，在城市绿线范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境构成破坏活动的，由市城市管理行政执法部门责令改正，并处一万元以上三万元以下的罚款。
　　第十三条　违反本办法规定，擅自改变城市绿线内土地用途，占用或者破坏城市绿地的，由市城市管理行政执法部门责令改正。依据有关法律、法规、规章应予处罚的，由市城市管理行政执法部门给予处罚。
　　第十四条　违反本办法规定，在已经划定的城市绿线范围内违反规定审批建设项目的，对有关责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十五条　城市中心城区外的防护绿地、绿化隔离带等绿线的划定、监督和管理，可以参照本办法执行。
　　第十六条 本办法由市城乡建设委员会负责解释。
　　第十七条 本办法自发布之日起施行。