法学近代化论考/何勤华

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法学近代化论考

何勤华

法学近代化,是法学研究中的一个重要课题。近几年,我们在法制近(现)代化方面已推出了诸多成果,但对法学近代化问题则尚未展开充分的论述。本文试对法学近代化的模式、法学近代化的内涵及其表现、法学近代化的若干规律等谈点看法,以求教于学界同仁。


法学近代化是自中世纪后期开始的波及整个世界的一场法学变革和进化运动。为了不使人们对本文的论题产生歧义,我们先就法学近代化中“近代”一词作些界定。《现代汉语词典》(商务印书馆1995年版)对“近代”一词的释义为:“1.过去距离现代较近的时代,在我国历史分期上多指十九世纪中叶到五四运动之间的时期。2.指资本主义时代。”由于第一种解释在时间的上下限上与国外有诸多分歧,⑴所以,本文取其第二种释义。⑵换言之,本文所说的“法学近代化”,主要是指法学的(自由)资本主义化,即法学作为一门学术,具有了自由资本主义时代的发展水平和特点。
那么,世界各国法学近代化的过程是怎样的呢?限于篇幅,我们仅就世界上几个主要国家的法学近代化状况作些分析。

在英国,由于其社会发展的特殊性,其经济、政治和法律的近代化(资本主义化)不是在短时间内、通过激烈的方式,而是在一个漫长的时间内,通过和缓的、改良的方式实现的,与此相适应,英国的法学近代化也是在中世纪封建法学的基础上,通过对传统法学成果的继承和改造慢慢实现的。

早在中世纪后期,英国就发展起了比较发达的法学形态。格兰威尔(R.Granville,1130-1190)的《中世纪英格兰的法和习惯》(1187年)、布雷克顿(D.Bracton,约1216-1268)的《关于英国的法和习惯》(1250年)等标志着英国封建法学的成熟与发达。随着英国资本主义的形成和发展,资产阶级革命的酝酿和爆发,16至18世纪的法学家用资产阶级的世界观对封建法律制度和原则作出新的解释,加上同一时期国会大量颁布确立资产阶级原则和内容的新法律,英国的法学开始走上近代化道路。

1628至1644年,科克(E.Coke,1552-1634)的《英国法总论》(全四卷)面世。在这部被西方学者誉为英国法百科全书的著作中,科克开始站在资产阶级的立场上,以16世纪的观念,对英国普通法的整体进行了分析和阐述。从而使英国普通法开始走上近代化的道路。⑶1689至1690年,洛克(J.Locke,1632-1704)的《市民政府论两篇》(中文译为《政府论》)发表。在这部划时代的著作中,洛克对保皇党人鼓吹的君权神授和王位世袭以及君主凌驾于法律之上的理论作了全面的批判,对议会制度、自然法、立法权以及权力的分立等作了系统的阐述,从而为英国近代资产阶级宪政体制的确立提供了理论基础,也为建立英国的法理学、宪法学创造了条件。18世纪中叶,英国王室法院首席大法官曼斯菲尔德(Lord
Mansfield,1705-1793)运用近代资产阶级的观念,在其所作出的一系列判决中,初步确立起了各项资产阶级的私法原则。而布莱克斯通(Sir
W.Blackstone,1723-1780)则在《英国法释义》(全四卷,1765-1769)这部不朽的作品中,进一步用资产阶级的观点对英国的普通法作了全方位的诠释和改造,从而初步完成了英国中世纪封建法学向近代资产阶级法学的过渡。以后,经过边沁、奥斯汀、梅因、戴雪(A.V.Dicey,1835-1922)、梅特兰(F.W.Maitland,1850-1906)等学者的努力,近代英国的法理学、宪法学、私法学和法律史学等也都先后形成,构成了一个较为完整的近代资产阶级法学体系。此外,1758年和1800年,英国分别在牛津大学和剑桥大学开设了用英语讲授的英国法课程(在此之前,只讲授罗马法)。这种大学法学院教育,连同在此之前已经进行了数百年的“法律学院”(Inns
of Court,也译为“律师公会”)教育,在英国培养起了一个职业的法学家阶层,使英国法学近代化具有了坚实的基础。
在欧洲大陆,法国和德国也在18至19世纪实现了法学的近代化。

就法国而言,早在君主专制时期,适应当时商品经济的发展和市民阶级的法权要求,就出现了博丹(J.Bodin,1530-1596)的国家主权理论和朴蒂埃(R.J.Pothier,1699-1772)的私法学理论。这些理论,虽然还带有不少封建制度的影响和痕迹,但却为近代法国资产阶级法学的成立提供了历史基础。1789年,法国大革命的胜利以及稍后拿破仑统治时期各大法典的制定颁布,为法国近代法学的确立开辟了道路。在革命前夕,孟德斯鸠、卢梭以及罗伯斯比尔等思想家的法律思想的影响下,形成了近代法国的法理学。19世纪中叶以后,艾斯曼(A.Esmein,1848-1913)、狄骥(L.Duguit,1859-1928)、马尔佩(R.C.Malberg,1861-1935)等人的理论,奠定了近代法国资产阶级宪法学的基础。莱菲利埃尔(E.Laferriere,1841-1901)、狄骥、贝泰勒米(H.Berthelemy,1857-1943)以及奥利弗(M.Hauriou,1856-1929)等学者的努力,在法国建立起了近代行政法学。而奥伯利(Aubry,1803-1883)、劳(Rau,1803-1877)、萨莱耶(R.Saleilles,1855-1912)和惹尼(F.Geny,1861-1956)等学者的成果,则确立起了法国近代系统发达的私法学体系。此外,早在16世纪,在法国就形成了一个职业的法律家集团。⑷1679年,法国国王路易十四(Louis
X
Ⅳ,1643-1715)下令在巴黎大学第一次开始以法语(代替以前的拉丁语)讲授法国法课程后,⑸法学教育迅速在法国各大学中普及。大革命胜利后,法国各大法典在大学中的讲授,进一步促进了近代职业法学家阶层的形成和壮大,并为法国法学的近代化创造了必需的条件。

就德国而言,资产阶级革命虽然发生得比较晚,且具有妥协的特点,近代民族国家的建立(即德国的统一)也迟至1871年才得以实现,但法学的近代化却在17世纪就已经开始。普芬道夫(S.Pufendorf,1632-1694)、沃尔夫(C.Wolff,1679-1754)等人的自然法理论,标志着近代法哲学思想开始在德国兴起。康德和黑格尔的法哲学理论,进一步为德国近代法理学和法治国家的确立提供了理论基础。历史法学派的代表人物胡果(G.Hugo,1764-1844)和萨维尼(F.C.Von
Savigny,1779-1861),追随者普赫塔(G.F.Puchta,1789-1846),以及耶林(R.Von
Jhering,1818-1892)、祁克(O.P.Von
Gierke,1841-1921)等学者的法哲学理论,进一步表明了近代德国法理学的博大精深。胡果的《实定法哲学之自然法》(1798年)和《潘德克顿》(1805年),萨维尼的《现代罗马法的体系》(全8卷,1840-1849),以及温德海得(R.Windscheid,1817-1892)的《潘德克顿教科书》(全三卷,1862-1870),确立了近代德国民法学的基本体系。而盖尔伯(C.F.W.Von
Gerber,1823-1891)的《德国国法体系纲要》(1865年)、拉邦德(P.Laband,1831-1918)的《德意志帝国宪法论》(全三卷,1876-1882),以及奥托·迈尔(Otto
Mayer,1848-1924)的《德国行政法》(全二卷,1895-1896),则分别确立了近代德国的宪法学和行政法学。而17至19世纪海德堡大学和柏林大学等法学院的教育,以及1813至1814年海德堡大学民法教授蒂鲍特(J.Thibaut,1772-1840)和萨维尼之间进行的关于编纂法典的争论,对近代德国法学的发展起了推波助澜的作用。
与英、法、德等国这种自发的模式不同,近代美国、日本和中国等国家的法学近代化,则走上了一条移植、改造并日益本土化的道路。

美国是一个移民国家,由于与英国的同种同缘,以及社会性质的大体接近,英国法律和法学的移植是不可避免的。比如,奠定美国近代法学基础的肯特(J.Kent,1763-1847)和斯托里(J.Story,1779-1845)的评注美国法的作品,⑹都是模仿英国法学家布莱克斯通的作品而成。从近代美国法学的内容来看,法哲学、行政法学、私法学和诉讼法学等,都受到了英国法学的巨大影响。同时,美国最早的一批职业法学家,或是在英国接受的法律教育,或是在美国自学布莱克斯通的著作而成长起来的。所以,美国法学的近代化,是在英国法学(从形式到内容)的基础上建立起来的。当然,美国近代法学对英国法学的移植并不是无条件的,而是在吸收那些对美国有用的知识的基础上作了不少创新,如美国的宪法学(成文的宪法典、联邦制、三权分立、民主共和国的总统制以及违宪审查制),几乎都是美国经验的总结和阐发。此外,美国法学院的教育体制和内容、判例教学法等,也都是美国人自己的创造。

日本在明治维新以前,在法学研究领域还是封建法学的一统天下。当时法学的主要形态是对幕府颁布的法律的解释以及中国传入的法典的注释,前者有《御成败式目荣意注》、《芦雪本御成败式目抄》等,后者有《明律国字解》、《大明律例译义》、《大明律例谚解》等。明治维新以后,日本开始大规模地移植西方的法律,从1880年至1899年,先后制定了《明治宪法》(1889年)、《治罪法》(1880年)、《裁判所构成法》(1890年)、《刑事诉讼法》(1890年)、《日本民法》(1898年)和《日本商法》(1899年)等。与此同时,也出现了对这些法典的注释学,如伊藤博文的《宪法义解》(1889年)、穗积八束的《宪法大意》和《行政法大意》(1896年)、上杉慎吉的《行政法原论》(1904年),村田保、织田纯一等人的《治罪法注释》(1880年),矶部四郎的《刑事诉讼法讲义》(全2卷,1890年)、金子源治的《刑事诉讼法注释》(全2卷,1891年),牧野英一的《刑法通义》(1907年)、大场茂马的《刑法总论》和《刑法分论》(1909年),梅谦次郎的《民法要义》(全5卷,1896-1900年)。并出现了一批与法典注释学相区别的法哲学、法史学以及国际法学作品。此外,自1877年日本创办帝国大学(东京大学的前身)以后,日本资产阶级型的法律教育也开始起步。从而为日本法学的近代化培养了必需的专业人才。⑺
与日本的情况相似,中国的法学近代化也开始于向西方(包括日本)的学习、移植。如1864年,北京同文馆出版了由美国传教士丁韪良(William
Martin)翻译的《万国公法》⑻,该书是中国近代第一本法学译著。1903年,中国近代著名法学家沈家本受命主持修订法律的工作。在此后的近十年中,沈家本会同中西,致力改革,陆续引进了西方的宪政、民商、刑事、诉讼等各个领域的立法,并通过开办法律学堂、聘请外国法学教授、组织翻译外国法学著作,推出了中国最早的一批近代型的法理学及部门法学作品,如《法学通论》(织田万著、刘崇佑译,1907年)、《宪法讲义》(美浓部达吉著、王运嘉等译,1907年)、《商法》(志田钾太郎著、陈汉第译,1907年)、《刑法总论》(牧野英一著、卢汝冀译,1906年)、《刑法各论》(袁秋廉编译,1907年)、《行政法》(上海作新社编,1903年)、《国际私法》(夏同和著,1905年)等。但是,由于当时的国情与日本的不同,如中国的商品经济不如日本发达、中国在政治上仍是清朝封建统治阶级掌握实权,而日本已是革新派当权,中国深受儒学正统思想束缚,且在对外学习方面不如日本那样积极,以及日本明治维新的成功,使其上升为当时东方的强国,而中国因鸦片战争、甲午海战等的惨败以及戊戌变法的失败,已沦为半殖民地、半封建的社会,加上中国在近代立法主体、立法目的、立法内容等各个方面与日本的差异,使中国走上了一条极为艰难的道路,法学近代化的任务在近代没有能够完成,而是拖至现代才在形式上初步实现了法学的近代化。⑼

从以上回顾,我们可以看到,法学近代化实际上是两种模式:原生型和派生型,⑽前者有英、法、德等国,后者有美、日、中等国。而在后者之中,又可以分为三种情况。一种是美国,它虽是殖民地,但它的主体居民是宗主国的后裔,是同缘民族的殖民统治,它的近代化并无多大障碍。一种是日本,它虽受到西方兵舰、大炮的威胁、不得不与西方列强签订了一系列不平等的条约,但它却是一个以主权国家的身份,积极主动地学习西方,励精图治,改革内部的经济、政治和文化,并在短时间内迅速地实现了法学的近代化。第三种是中国。它的情况既与美国不同,也与日本相区别,所以法学近代化的道路更加特殊。⑾

从上述法学近代化的模式中,我们可以抽象、概括出法学近代化的内涵及其一些基本标志。第一,必须形成近代资产阶级的法学世界观。这一世界观,在各个法学家或法学流派的作品中的表述虽然不尽相同,但在如下一些方面,则是一致的:1.法律的渊源或是人类的理性(自然法),或是全体人民的共同意志(制定法),它是社会正义的体现;2.人的天赋的自然权利不可剥夺;3.国家或政府是人们之间通过协商、订立契约的产物。因此,国家或政府如果不能保护人民,人民就有权推翻它;4.必须用法律来治理国家,哪里没有法治,“哪里就肯定不再有政府存在⑿”;5.立法权是最高的权力,具有神圣性,但它不能侵犯公民的生命和财产;6.法律的主要目的是保护私有财产;7.法律制定后必须坚决执行;8.法律面前人人平等;9.法律与自由相联系,没有法律,也就没有自由;10.一切拥有权力的人都容易滥用权力,因此,必须用权力或法律来制约权力。这些对法的基本观念,逐步深入近代社会之中,成为一种法学的世界观(法学观),它决定了法学近代化的基础和方向。正是在这种法学世界观的指导下,资产阶级提出了宪法上的权力分立,国民主权,代议制,公民权利保护;行政法上的依法行政,对国民的救济和补偿;民法上的民事权利人人平等,私有财产神圣不可侵犯,契约自由;刑法上的罪刑法定主义,法不溯及既往,罪刑相适应,刑罚的人道主义;诉讼法上的无罪推定,抗辩主义,当事人主义;国际法上的国家主权,海洋自由,以谈判方式解决国际争端,自卫战争是正义的,战争中的人道主义等一系列资产阶级法制原则,从而使法学的发展发生了划时代的巨变。

第二,产生了系统发达的法律注释法。法学作为一种学术形态,其重要的构成要素是法律注释学,这是区别于哲学、文学、美学、经济学等其他人文科学的重要特点。法律注释学虽然早在古代即已产生,如古代罗马的私法注释学、古代中国的刑法注释学等,即使在没有法典的中世纪英国,也产生了法律注释学即判例法注释学。但近代法律注释学不仅在规模和门类上远远超过古代和中世纪社会,而且其性质也发生了根本的变化,即古代中世纪的法律注释学阐述的是奴隶主阶级(罗马)、封建主阶级(中、英、日等)的世界观、法权要求和法律的基本原则,而近代资产阶级法学世界观阐述的则是资本主义的法权要求和法律原则。而且在古代和中世纪,法律注释学或者依附于神学(西方),或者依附于经学(中国),而近代法律注释学则从神学或经学的体系中解放了出来,并具有了规范化、技术化和科学化的特征。这一点,是近代资产阶级法律注释学与古代、中世纪法律注释学的最大区别,也是法学近代化的一个重要标志。

第三,出现了使法学成为一门发达的科学形态所必需的基础法学,其中最为重要的是法哲学、法社会学、法律史学和比较法学。法学是研究法律这一社会现象的学问,当其仅仅局限于探讨什么是法等关于法律自身问题以及注释法律(判例)条文的程度时,它还处在前科学状态,只有当它对法的历史发展过程及其规律、法律与哲学、道德,法律与社会以及各国各民族法律之间的异同等一系列理论问题展开全方位研究时,法学才开始成为一门具有近代特色的真正意义上的科学。当然,法学与其他科学一样,其发展永无止境。现代以来,随着人们对法律与心理、法律与文化、法律与经济等问题研究的深化,又形成了法律心理学、法律文化学、法经济学等新兴的理论学科,从而进一步丰富、充实、完善了法学的内涵。

第四,形成了门类齐全、系统发达的各个部门法学。部门法学的概念,严格说来,是近代以后的事情。因为,在古代和中世纪,比如在罗马和中国,事实上还未达到按照各部门分门别类研究的水平。当时,在罗马,除了私法学,还没有形成宪法学、刑法学、行政法学等学科,私法学在人们的眼中就是法学。在中国,情况刚好相反,只有刑法学是比较发达的,在人们的观念中,法学指的就是刑法(注释)学。对法的研究的分工日益细密,门类逐步齐全,是与资本主义商品经济占据主导地位,近代国家机器的成熟发达相联系的。此时,不仅民法学和刑法学更为系统、发达,而且也进一步产生出了宪法学、行政法学、诉讼法学、国际法学等部门法学学科。各个部门法学之间也具有了相对独立性。部门法学的产生和发达,则是法学近代化的一个必然趋势。

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共青团中央关于做好共青团社会协商对话工作的意见

共青团中央


共青团中央关于做好共青团社会协商对话工作的意见

(一九八八年四月十七日)



共青团各省、自治区、直辖市委,总政组织部,武警总部政治部,全国铁道团委,全国民航团委,中直机关团委,中央国家机关团委,团中央各部门、各直属单位:

  近几年来,各级团组织开展了多种形式的协商对话活动,深受广大团员青年的欢迎,给团的思想政治工作注入了新的活力,促进了团内民主化的建设。党的十三大提出建立社会协商对话制度,更加激发了各级团组织和广大团员青年参加社会主义民主政治建设的热情,团内协商对话更加活跃。为了进一步贯彻落实党的十三大和党的十三届二中全会精神,促进社会协商对话活动健康开展和制度化,现就做好共青团社会协商对话工作提出如下意见:

  一、充分认识建立社会协商对话制度的重要意义,积极参与社会协商对话活动。

  赵紫阳同志在党的十三大报告中指出:“必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解。”社会协商对话就是各级领导机关与群众、群众与群众之间依照法定的原则,对国家、地方和基层的重大事情进行对话、讨论和协商。建立社会协商对话制度,是现阶段发展社会主义民主政治的一项重要内容,是党的群众路线的健康发展,也是政治体制改革的重要措施。它是调整人民内部矛盾、巩固安定团结政治局面的重要方法;是党和政府密切联系群众、克服官僚主义,实现民主政策,保证改革措施顺利实施的重要途径;是发扬社会主义民主,调动群众参政议政积极性的有力措施。

  各级团的领导干部要充分认识建立社会协商对话制度的意义和作用,不断提高搞好社会协商对话工作的自觉性和主动性,各级团组织要积极参与社会协商对话,在维护全国人民整体利益的前提下,更好地代表、反映和维护青年具体利益;要努力促进社会协商对话制度的形成,在党和政府与青年之间架起理解、信任的桥梁,保证党和政府的方针政策得到青年群众的广泛支持;通过协商对话,培养青年的民主意识和主人翁精神,努力为我国的民主政治建设做出积极的贡献。

  二、明确共青团社会协商对话的地位、职责和内容。

  共青团是先进青年的群众组织,是我国社会政治生活中的一支积极力量和民主政治建设的重要方面军,也是社会协商对话的一条重要渠道;在社会主义民主体系中有着其他社会组织不可替代的地位和作用。

  共青团在社会协商对话中的基本职责是:(一)作为党的助手和后备军,有宣传党的路线方针政策,调动青年的积极性的责任;(二)作为党和政府联系青年群众的桥梁和纽带,是社会协商对话的重要渠道,可以沟通各级党政领导部门与青年群众对话的渠道;(三)作为青年具体利益的代表,可以通过协商对话,向党和政府及有关部门反映青年的要求,维护和表达青年的利益;(四)在团的组织系统内开展对话,以促进团内民主化和各界青年之间的团结。

  各级团组织应当根据上述职责,在正确处理人民内部矛盾的总题目下,围绕以下内容积极开展社会协商对话活动:

  1、团的工作决策问题。通过与团员青年开展对话,提高团的领导机关活动的开放程度,做到团内重大情况让团员青年知晓,重大问题经团员青年讨论,重大决策有青年参与,如团的重大活动的安排,活动方式的转变,民主决策和民主监督机制建立,组织制度和干部人事制度的改革等,都要同团员商量并听取青年的意见,以便把团的工作做得更为切合青年的实际和需要。

  2、团员青年关心的社会问题。及时掌握团员青年的思想脉搏,抓住一些敏感性问题,尤其是有关改革的重大问题,如政治体制和经济体制改革,干部人事和劳动工资制度改革,以及物价、党风等问题,不失时机地开展对话,做好沟通、解释、引导工作,使对话成为青年表达意见的渠道和自我教育的场所。

  3、青年具体利益问题。各级团委特别是企业单位的团组织,要经常过问和关心青年的具体利益,通过与党和政府领导及有关部门进行对话,积极创造条件,帮助青年解决升学、在职学习、就业、择业、晋级、婚恋、住房等方面的困难。对于违反青年利益的有关事宜,要通过与相关的决策部门进行协商对话,妥善解决,以维护青年的合法权益。

  4、党和政府、企事业单位有关的重大决策问题。通过与决策者对话,使青年的意见、愿望、利益能在重大决策和法律规章中得到较好的体现;使青年与领导更多地接触,更多地发表见解,加深相互了解,融洽干群关系,提高青年参政议政的本领和执行政策的自觉性。

  5、青年内部群体利益的矛盾问题。由于所处的环境、行业、地位的不同,青年内部同样存在着具体利益的矛盾。组织各界青年进行对话,如知识分子与工人农民,大中学生与服务人员,从业职工与个体劳动者、消费者与经营者等,促进相互了解,彼此沟通,缓解和消除矛盾,增进友谊和团结。

  三、做好共青团社会协商对话的基础性和经常性工作。

  参与和组织社会协商对话,是团组织的重大社会职能,也是当前团的工作的新任务。团的各级领导干部要高度重视,自觉参与,精心指导,主动实践,努力把共青团社会协商对话工作抓得有声有色、富有成效。当前,要着重做好以下工作:

  1、建立制度。各级团的组织要按照团中央意见的精神,根据本地区本单位的实际,制定团内协商对话制度。要对各自的职责、对话内容及组织措施等,作出明文规定,确保团的协商对话工作逐步形成一定的规范和制度。

  2、搞好协作。社会协商对话牵涉社会方方面面,需要社会各方的相互配合。团组织要主动争取各有关方面的配合和支持,力所能及地开展社会协商对话工作,力争有所进展和突破。

  3、摸索实践经验。各级团组织要在实践中摸索如何提高协商对话质量的经验,特别要摸索创造民主和谐气氛,增强对话双方的团结、信任、有助于讲真话、办实事的新经验。团的一切对话活动,都要坚持平等、公开、协商、求实的原则,保证协商对话有良好的社会效果。

  4、区别层次,注意针对性。共青团的协商对话要在各个层次上展开。全国性的协商对话重点要放在党和国家的大事、青年问题和团的工作的重大决策方面;地方性的对话要着重讨论地方性的重大问题和与青年利益密切相关的问题;基层单位的协商对话要围绕本单位青年关心的具体问题进行。对不同层次的青年,要采取不同的对话方式;对不同的问题,要在不同层次的青年和不同的地区、单位、行业灵活进行。各个层次上的每一次对话,都要有针对性地做好准备,要有实际内容和效果,不搞形式主义。

  5、不断开辟对话渠道。要在充分发挥各级人大、政协中青年代表作用的同时,继续利用好现有的对话渠道,善于借助广播、电视、录像、报刊等现代大众传播手段和设施,扩大对话的影响和覆盖面;还可以建立“周末恳谈会”、青年接待日等固定阵地,引导青年进行各种有益的探讨,并在实践中努力开辟新途径。

  6、注重提高团干部、团员青年的自身素质。协商对话的成效如何,直接取决于参加对话人员的素质。因此,要加强团干部的培训,提高他们的政策理论水平、演讲才能和民主作风。要加强团的思想政治工作,提高团员青年的思想道德水平、主人翁责任感和民主素质,培养他们的参与意识,使他们正确行使自己的民主权利,学做国家的主人。


国务院批转发展改革委电监会关于加强电力系统抗灾能力建设若干意见的通知

国务院


国务院批转发展改革委电监会关于加强电力系统抗灾能力建设若干意见的通知

国发〔2008〕20号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  国务院同意发展改革委、电监会《关于加强电力系统抗灾能力建设的若干意见》,现转发给你们,请认真贯彻执行。
  电力工业是国民经济的重要基础产业。在今年我国南方地区大范围低温雨雪冰冻和汶川特大地震灾害中,电力设施大面积损毁,给经济社会发展和人民群众生活造成严重影响。为保障国家能源安全和国民经济正常运行,必须采取有效措施,加强电力系统抗灾能力建设。国家电力主管部门要会同有关部门抓紧研究制订配套措施,协调推动电力系统抗灾能力建设工作。电力监管机构要严格执法,加大电力安全监管力度,督促电力企业加强安全管理,确保电力正常供应。地方各级人民政府和电力企业要高度重视这项工作,科学制订工作计划和方案,认真抓好组织实施。
                            国务院 
                        二○○八年六月二十五日



关于加强电力系统抗灾能力建设的若干意见
发展改革委 电监会

  为提高电力系统抵御自然灾害能力,最大限度地减少自然灾害造成的损失,维护正常的生产和生活秩序,保障国家能源安全和国民经济正常运行,现提出以下意见:
  一、加强电力建设规划工作,优化电源和电网布局
  (一)电力建设要坚持统一规划的原则,统筹考虑水源、煤炭、运输、土地、环境以及电力需求等各种因素,处理好电源与电网、输电与配电、城市与农村、电力内发与外供、一次系统与二次系统的关系,合理布局电源,科学规划电网。
  (二)电力规划要充分考虑自然灾害的影响,在低温雨雪冰冻、地震、洪水、台风等自然灾害易发地区建设电力工程,要充分论证、慎重决策。要根据电力资源和需求的分布情况,优化电源电网结构布局,合理确定输电范围,实施电网分层分区运行和无功就近平衡。要科学规划发电装机规模,适度配置备用容量,坚持电网、电源协调发展。
  (三)电源建设要与区域电力需求相适应,分散布局,就近供电,分级接入电网。鼓励以清洁高效为前提,因地制宜、有序开发建设小型水力、风力、太阳能、生物质能等电站,适当加强分布式电站规划建设,提高就地供电能力。结合西部地区水电开发和负荷增长,积极推进“西电东送”,根据煤炭、水资源分布情况,合理实施煤电外送。进一步优化火电、水电、核电等电源构成比例,加快核电和可再生能源发电建设,缓解煤炭生产和运输压力。
  (四)受端电网和重要负荷中心要多通道、多方向输入电力,合理控制单一通道送电容量,要建设一定容量的支撑电源,形成内发外供、布局合理的电源格局。重要负荷中心电网要适当规划配置应对大面积停电的应急保安电源,具备特殊情况下“孤网运行”和“黑启动”能力。充分发挥热电联产机组对受端电网的支撑作用,鼓励在热负荷条件好的地区建设背压型机组或大型燃煤抽凝式热电联产机组,严禁建设凝汽式小火电机组。
  (五)电力设施选址要尽量避开自然灾害易发区和设施维护困难地区。电网输电线路要尽可能避免跨越大江大河、湖泊、海域和重要运输通道,确实无法避开的要采取相应防范措施。同一方向的重要输电通道要尽可能分散走廊,减少同一自然灾害易发区内重要输电通道的数量。
  (六)加强区域、省内主干网架和重要输电通道建设,提高相互支援能力。位于覆冰灾害较重地区的输电线路,要具备在覆冰期大负荷送电的能力。位于洪水灾害易发地区的输电线路,要对杆塔基础采取防护加固措施。必须穿越地震带等地质环境不安全地区的输电线路,要对杆塔及其基础采取抗震防护措施。
  (七)加强电力规划管理,促进输电网与配电网协调发展。国家电力主管部门负责全国电力规划工作,组织编制330千伏以上和重点地区电网发展规划;省级电力主管部门根据国家电力规划,组织编制220千伏以下电网规划并报国家电力主管部门备案。
  (八)地方各级人民政府在制订当地国民经济发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划时,要为电网建设预留合适的输电通道和变电站站址,统一规划城市管线走廊,协调解决电网建设中的问题。
  二、调整电网建设标准,推进电力抗灾技术创新
  (九)有关部门要加强组织协调,积极推进电力抗灾技术创新,及时分析总结各种自然灾害对电力系统的影响,兼顾安全性和经济性,修订和完善适合我国国情的电力建设标准和规范。
  (十)科学确定电网设施设防标准。对骨干电源送出线路、骨干网架及变电站、重要用户配电线路等重要电力设施,要在充分论证的基础上,适当提高设防标准。对跨越主干铁路、高等级公路、河流航道、其他输电线路等重要设施的局部线路,以及位于自然灾害易发区、气候条件恶劣地区和设施维护困难地区的局部线路,要适当提高设防标准。结合城市建设和经济发展,鼓励城市配电网主干线路采用入地电缆。
  (十一)气象、地震、环保、国土和水利等部门要将与电网安全相关的数据纳入日常监测范围,及时调整自然灾害判定标准和划分自然灾害易发区,加强监测预报,提高灾害预测和预警能力。电网企业要会同气象等部门在自然灾害易发区的输电走廊设立观测点,统一观测标准,积累并共享相关资料。
  (十二)电网企业、发电企业、电力施工企业和设备制造企业要高度重视工程建设质量管理,认真执行国家质量管理的有关规定,健全安全保障体系。有关部门要加强电力施工质量监管,确保材料、设备、工程质量和施工安全。
  (十三)发展改革、科技、财政、金融等有关部门要研究制定相应政策,鼓励企业和科研机构加大电力抗灾、救灾的科研投入,加快电力抗灾新技术、新产品的开发和推广应用。
  (十四)鼓励加快抵御自然灾害技术的研究,加强新型防冰雪、防污闪涂料和新型导地线、绝缘材料等新技术和新产品的研究开发与推广应用。进一步优化杆塔、金具等电网设施设计,合理匹配元器件强度,提高电网设施防强风、防冰冻、抗震减振等抗灾能力。
  (十五)鼓励研究和推广输电设施在线监测、实时预警、故障测距和应急保护等技术,逐步推广应用破冰、融冰等除冰技术和专用工具,推广应用杆塔高效抢修技术和工具,提高电网设施的安全监测和应急抢修能力。
  三、完善电力应急体系,做好灾害防范应对
  (十六)按照统一指挥、分工负责、预防为主、保证重点的原则,建立政府领导、部门协作、电力监管机构监管、企业为主、用户积极配合的电力应急预警系统和电力抗灾体系,做好灾害防范、应急救助和灾后恢复重建工作。
  (十七)国家电力监管机构是全国电力安全的监管机构,负责组织开展电力系统应急、灾害事故调查处理、信息发布等工作。地方各级人民政府是本行政区域电力应急指挥机构,负责协调指挥各有关部门、电力企业及相关单位,制订防灾预案,开展抢险救灾。电力企业是电力系统抢险救灾的责任主体,负责执行抢险救灾任务,做好灾后重建工作。
  (十八)地方各级人民政府负责制订完善本地区防灾预案,研究确定当地重要用户范围和应对自然灾害的供电序位。要压缩高耗能、高排放和产能过剩行业用电,优先保证医院、矿山、学校、广播电视、通信、铁路、交通枢纽、供水供气供热、金融机构等重要用户和居民生活电力供应。
  (十九)电力企业要根据本地区灾害特点,建立健全电力抗灾预警系统,形成与气象、防汛、地质灾害预防等有关部门的信息沟通和应急联动机制;要充分发挥电力设计、施工队伍在电力应急抢险中的作用,加强抢险救灾物资储备和应急抢险能力建设。
  (二十)电网企业要针对灾害可能造成的电网大面积停电、电网解列、“孤网运行”等情况,制订和完善电网“黑启动”等应急处置预案。在灾害性天气多发季节,电网应急保安电源要做好应急启动和“孤网运行”的准备。
  (二十一)发电企业在灾害性天气多发季节和法定长假到来之前,要提前做好燃料储备、设备维护等工作。燃煤电厂存煤要达到设计要求,调峰调频水电厂水库蓄水要满足应急需求。燃料生产、销售、运输部门要积极支持和配合发电企业做好燃料储备工作。
  (二十二)电力施工企业要配备应急抢修的必要机具,加强施工人员培训,提高安全防护和应急抢修能力。
  (二十三)医院、矿山、广播电视、通信、交通枢纽、供水供气供热、金融机构等重要用户,应自备应急保安电源,妥善管理和保养相关设备,储备必要燃料,保障应急需要。
  (二十四)有关方面要认真贯彻落实《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家处置电网大面积停电事件应急预案》,定期组织联合应急演练,采取多种形式加强防灾减灾的教育培训,增强抵御自然灾害的意识和能力。
  四、明确分工职责,搞好抢险救灾
  (二十五)地方各级人民政府在收到自然灾害预警信息后,要及时启动防灾应急预案,按照预案和供电序位通知电力企业、电力用户做好准备。一旦灾害引发严重电网事故,要组织电力企业实施应急抢修。要协调林业、交通、铁道和环保等有关部门,及时解决电力设施抢修、重建中的林木砍伐、抢险物资运输和污染防控等问题。
  (二十六)电网企业在收到灾害预警后,要迅速组织有关人员和物资,进入抢险救灾的准备状态,并按照防灾预案要求,及时调整运行方式。灾害发生后,要随时监测输电线路安全运行情况,及早采取应对措施,将灾害对输电线路的影响减到最低。主干电网受灾害影响发生严重故障或出现大面积停电时,电网企业要立即按照预案确定的供电序位实施有序供电,并立即开展抢修工作。
  (二十七)发电企业在收到灾害预警后,要加强设备巡检和维护,补充发电燃料等物资和相关应急机具,按照电力调度要求调整机组运行方式,做好非正常运行准备,并及时向有关单位通报设备状况。
  (二十八)电力用户要服从电网企业的统一调度和指挥,确保电网安全。重要用户要做好启动自备应急保安电源的准备。
  (二十九)各地区、各部门要打破区域、行业等限制,对受灾地区无条件实施紧急救助和支援,尽快恢复受灾地区的电力供应。