从公正视角看我国现行行政复议体制

向品 提要：人类具有天然的公正情感，当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系。美国为了通过《联邦行政程序法》保证了听证官的公正裁判。我国司法实践让人们对现行复议制度的公正性产生怀疑。因此，必须对复议体制重新建构，本文针对该话题提出了自己的看法。
关键词：公正 行政复议 行政复议委员会
一、 行政复议的价值——公正
行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。
人类具有天然的公正情感，在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的基本前提。当人类选择了法律作为解决双方争议的一种手段时，程序的公正性成了人们关注的一个焦点，程序公正是人们在设计解决权益冲突制度时的首选法律价值。程序公正的第一要义是，程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，否则，程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向有利于操纵者方向发展。如果法律程序的主持人与程序结果有利害关系，则人们不会以公正的心态去认同该法律程序的结果。所以，凡涉嫌于有违公正的程序操纵者不得再介入此程序，不得对该程序的发展施加任何影响。
美国行政法官的独立化过程就是典型代表。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据各行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的政党理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。从hearing examiner到administrative law judge，标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。
英国的公民宪章也要求公共机构必须“永远为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。申诉程序应尊循易接近、简便、快捷、公平、可信赖等七项原则。其中，“易接近”指规则为公众所周知；“简便”指抑郁理解和利用；“快捷”指为各项活动舍得时间限制，并使参与者能够一直知晓程序的进展状况；“公平”指进行全面的、无偏私的审查；“可信赖”指能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。
澳大利亚行政审查委员会认为，行政机关应寻求有效方法博爱正行政复议官员在组织上与做出原决定的人相分离。这种组织上的分离有助于加强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对远决定进行全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“覆盖外表显得的是公正的，并且呈现看来是公平的，则很可能得到公平、公正的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体形式权力的人所作决定的信心。”也只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应”（normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确性，才能得到实现。
澳大利亚行政审查委员会所建议增强行政复议独立性的方法有：行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者手同一个主观的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应进可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
二、 现行复议体制阻碍公正性
从1999年到2001年，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50%以上，这使我们对行政复议的公正性产生怀疑。由此产生的结果是行政诉讼案件的增多和信访在民间的推崇。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择既经济又便利，既彻底又快捷的纠纷解决方式——行政复议，毋庸质疑，公正性的确实是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。
实践证明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性是休戚相关的。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的裁决者能够公正地解决纠纷。在我国现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但这一机构充其量也不过是隶属于行政复议机关的一个极为普通的内设机构而已。它不但没有独立的法律上的人格，需要完全听命于、服从于其所属的行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终的决定权，职能将其处理建议送交行政复议机关的首长进行审批。例如一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——市长的过程。更重要的是，在我国现实的政治生活中，行政复议机关作为被申请人的上级——无论是同级人民政府还是上级主管部门，本身就与被申请人有着“说不清，道不明”的关系：行政复议机关需要照顾到上下级或者整体与部门的关系，需要“爱护”、“关怀”下级，体谅下级的难处；下级为了表示对上级的尊重，往往在作出某项决定前都要向上级请示汇报，在得到明确许可或默许之后才“放心大胆”地作出决定；上级时常向下级发指示、加任务，为了完成指标，下级不得不“突击执法”甚至公然违法。可见，在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人已经存在很多利害关系的背景之下，再让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件，且最终仍然由行政复议机关作出复议决定，这种纠纷解决的过程怎能体现最起码的公正？因此，复议机构独立性和权威性的缺乏是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。
事实已表明，由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件根本就无法保障复议结果的公正性。因此，必须在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体的设想是：（1）在全国范围内形成四级，分工如下：对县级人民政府各工作部门、乡（镇）级人民政府及县级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由县级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对市级人民政府各工作部门和县级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由市级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对省级人民政府的各工作部门、市级人民政府及省级人民政府的派出机关作出的具体行政行为不服申请复议的，由省级人民政府设立的行政复议委员会管辖；对国务院各部门和省级人民政府作出的具体行政行为不服申请复议的，由国务院设立的行政复议委员会管辖。实行垂直领导的行政机关，由市级以上政府设立的复议委员会解决争议。⑵上下级复议委员会之间不是领导关系，而是业务指导关系。每级复议委员会依法独立行使复议权，并采用一级制。对下级复议委员会作出的复议决定不服，应直接向法院提起诉讼。这就避免了“行政系统内部官官相互”。⑶应使复议委员会的级别比同级政府各部门高半级，使后者有义务接受前者监督，听从其指挥，并自觉履行前者裁判的义务。⑷各行政复议委员会的人员管理、职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核与所在政府无关，由各级行政复议委员会掌握。行政复议经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。⑸处理复议案件时，实行民主合议制，确保行政复议决定的公正。
三、 结语
以公正为导向，我国许多行政法学专家都对行政复议体制提出了自己的意见。如建议设立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质辩制度、复议案件材料公开制度及告知诉讼权利制度等。这些理性的设计是建立在“完美的正义需求完美的程序”这一理念基础之上的。殊不知，“理性是灰暗时间中微弱的烛光，它绝无能力照亮整个宇宙，但是只要使用得当，就足以使人绕过深渊。把理性的烛光当作照亮宇宙的太阳是空想，把理性的烛光当作是昆虫身上的荧火，因其微弱而任意蹋灭，则是残忍。所以，不恰当地对待人的理性能力，或夸大或贬低，都将殊途同归与对人的理性的泯灭和对人的专制。”（刘军宁《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第46页）同样，如果不能正确对待程序正义的价值，夸大程序的价值，也会导致程序价值的毁灭。行政程序的过分肥大化，不仅会降低行政效率，增加社会成本，导致相关社会关系不确定，而且最终会伤及行政程序本身的价值。（姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社第206-208页）建议考虑将当事人程序选择权之法理导入复议程序构造之中。即行政复议程序中设置简易程序和普通程序，由当事人进行选择适用，而且普遍程序中的程序规定应考虑当事人的选择权（前揭《行政执法研究》，第210页）这样，一方面能保障制度设计符合人权要求，又能最大限度到达到公正。

作者系中南财经政法大学法学院学生


农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部


农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部关于印发《农村劳动力转移培训阳光工程项目检查验收办法》（试行）的通知


2004-08-27



农科教发［2004］6号

　　为加强农村劳动力转移培训阳光工程项目实施的监督和管理，指导各地做好培训项目的检查验收工作，根据《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》（农科教发［2004］4号）和《财政部、农业部关于印发<农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）>的通知》（财农［2004］38号）精神，全国农村劳动力转移培训阳光工程指导小组制定了《农村劳动力转移培训阳光工程项目检查验收办法（试行）》，现印发给你们，请遵照执行。

农村劳动力转移培训阳光工程项目检查验收办法（试行）

　　为加强农村劳动力转移培训阳光工程项目实施的监督和管理，指导各地做好培训项目的检查验收工作，根据六部委《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》（农科教发［2004］4号）和《财政部、农业部关于印发<农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）>的通知》（财农［2004］38号）文件精神，特制定本办法。

　　一、检查验收目的

　　对阳光工程培训项目进行检查验收，目的是督促项目实施单位按时、保质、保量完成培训目标和任务，把国家扶持农村劳动力转移培训的各项政策措施和财政补助资金落到实处，让农民真正受益。同时，进一步强化各级政府对阳光工程实施的组织领导，提高工作质量和工作水平，确保培训工作的落实。

　　二、检查验收内容

　　重点检查培训单位完成示范性培训任务的情况，同时检查项目实施县落实项目管理办法、基地认定办法、资金管理办法的情况。

　　（一）对培训单位的检查验收，以批复的培训计划和任务合同为依据，具体检查验收内容见附表。

　　（二）对项目实施县的检查内容：是否建立组织领导机构和工作办公室；是否按规定组织开展培训基地认定，是否按规定组织开展培训项目申报工作；是否按规定使用中央及省级补助资金，县财政是否设立培训补助资金专账；是否建立公示制度，是否公布监督举报电话；是否对培训单位开展有效的督促检查工作；是否按时上报工作进展情况。

　　三、检查验收方法

　　检查验收工作一般采取基层检查和上级核查的方式来开展。

　　（一）基层检查。以县为主，对每个培训项目逐项进行检查验收。具体操作程序为：（1）培训单位每个培训项目结业时，当地阳光工程办公室应到现场指导检查，培训、转移任务完成后两周内，向当地阳光工程办公室报告项目执行情况，并提出检查验收申请； （2）当地阳光工程办公室接到培训单位项目执行报告和检查验收申请后两周内，组织相关人员开展检查验收；（3）检查验收工作完成后两周内，当地阳光工程办公室对外公布检查验收结果，接受社会监督。

　　（二）上级核查。由上级阳光工程办公室组织，对完成培训任务的项目县和培训单位进行核查。核查工作一般采取随机抽查的方式，由政府有关部门开展，也可以委托专业组织和专家开展。各省阳光工程办公室要对各县（市）项目执行情况进行全面核查。

　　检查验收工作建立多部门协作的机制，创新检查验收形式，提高工作质量。要积极吸收社会人士（如人大代表、政协委员等）参加检查验收工作。要根据培训单位上报的农民培训台帐和农民转移台帐随机抽样进行调查，并采取进村入户、跟踪调查等办法，检查培训和转移效果。各省的检查验收工作由各省自行安排，并于次年3月底前将本省的检查报告报全国阳光工程办公室。全国阳光工程办公室将组织抽查。

　　四、奖惩

　　1、对培训单位检查验收的结果分三等，90分以上的为优秀，70－90分为合格，70分以下为不合格。

　　2、对通过检查验收并取得优秀成绩的培训单位要予以表彰；对不合格的培训单位要取消劳动力转移培训基地资格，3年内不得承担阳光工程培训任务，并按照培训合同追究有关人员的责任。

　　3、检查验收中发现的问题要限期改正。对弄虚作假、擅自改变资金用途、挤占挪用套取财政补助资金的将严肃查处。

　　该办法由全国阳光工程办公室负责解释，各省可根据本办法制定具体的检查验收实施细则。（附件略）