政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）



　摘要：当前大量重大环境污染事故罪行为得不到及时制裁，受害者的合法权益得不到有效的救济，这种状况与我国传统的刑法因果关系理论在环境污染犯罪中的适用困境不无关系。因此，本文笔者在介绍传统刑法因果关系理论并阐述其在重大环境污染事故犯罪的适用困境的基础上，着重介绍新兴的刑法因果关系理论，提出我国应在重大环境污染事故犯罪中适用因果关系推定原则。

　　关键词：环境；环境污染；因果关系推定理论

　　重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向大地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。对于这种犯罪来说，成立犯罪既遂要求行为造成一定的结果，因此，要追究行为人的刑事贵任必须确定行为与结果之间存在因果关系。

　　一、传统的重大环境污染事故犯罪因果关系理论

　　1、英美法系国家的刑法因果关系理论

　　英美法系是判例法系，它是通过具体的判例来总结其因果关系判定的原则，主要可以概括为双层次因果关系说。所谓“双层次”，就是把刑法中的因果关系分为两个层次进行考察，即事实上的原因和法律上的原因。其中，事实上的原因是刑法因果关系成立的前提，法律上的原因是刑法因果关系成立的关键。

　　事实上的因果关系是指“客观存在于外界之中的先行为与后结果之间的引起与被引起的联系[1]”，这种联系是客观的，与人们的主观认识及法律规定没有任何联系。事实上因果关系的判定方法用“but-for”公式来表达，即如果没有行为人的行为就没有危害结果时，则行为人的行为就是危害结果发生的事实上的原因，可见这一层次因果关系的判断与大陆法系国家的条件说存在相似之处。事实上因果关系的判定没有对原因与条件进行区分，单纯采用“but-for”方法来判断因果关系容易扩大刑法的惩处范围。

　　为了弥补事实上的因果关系的缺陷，学界提出了法律上的因果关系学说。它是指以事实上的因果关系的成立为前提，从事实原因中筛选出“能够被法律认为应当让行为人对所产生的危害结果承担责任的原因[2]”作为追究行为人刑事责任的客观基础。行为人刑事责任的客观基础。对于如何筛选出具有法律价值的原因，英美法系国家有“近因说”、“预见说”、“刑罚功能说”及“政策说”等代表性观点。应该说这些学说在评判具有法律价值的原因时都存在着一些缺陷与不足，近因说对近因的判定缺乏统一的认识，必然会引发司法实践的争议；预见说以行为人的主观认识为标准来评判法律原因，不但否定了因果关系理论研究的意义，而且混淆了因果关系与主观罪过的区分；刑罚功能说从刑事责任出发来考察法律原因，本末倒置，将刑法因果关系的认定与刑事责任混为一谈；政策说以抽象、易变的政策为标准来认定法律原因增加了司法实践的困难。但同时我们应该看到双层次因果关系说从事实原因与法律原因两个层次来考察因果关系，“为刑法因果关系的正确解决提供了基础[3]”，为我们进行刑法因果关系理论的研究提供了正确的思路。

　　2、大陆法系国家的刑法因果关系理论

　　大陆法系国家十分注重对法律问题进行深入系统的理论研究和探讨。对刑法中的因果关系理论研究也不例外，它形成了条件说、原因说和相当因果关系说三种具有代表性的学说，具体而言：

　　（1）条件说

　　条件说是最早出现的并且至今仍在一定程度上影响着司法实践的学说。该学说立足于逻辑上的因果关系，认为在行为与结果之间，如果存在“如无前者，即无后者” 的关系，就成立刑法上的因果关系，也就是说，一切行为，只要在逻辑上是结果产生的必要条件的，则就都是结果产生的原因，并且各行为的作用相同，没有原因力上的差别，因此也称“全条件同价值说”。从条件说的内涵我们可以看到该说在判断刑法因果关系的问题上具有直观、全面、客观的鲜明特点。该说的采用不仅有利于人们迅速地从纷繁复杂的原因体系中除去非必要性的因素，同时又不遗漏本应受到刑罚惩处的犯罪行为人，保障准确地认定因果关系链条，还有利于有效地避免主观因素介入因果关系的判断，保障因果关系判断的客观性。但另一方面，该说也存在着明显的缺陷与不足，一是条件说扩大了刑法的考察范围。该说依照本来是确定自然科学、物理学的因果关系的标准来理解刑法上的因果关系，把危害结果产生的一切条件都当作法律上的原因，在一定程度上忽视了刑法因果关系的特点，扩大了刑罚的适用范围；二是条件说的评价是片面的。条件说不考虑各个行为对危害结果产生的作用不同，无论行为人实施行为的危害程度大小，在确定刑事责任时都一视同仁，导致行为人之间的不公平。尽管条件说存在着不足与缺陷，但不能以此抹杀了该说在刑法因果关系理论发展中的重要作用，要认识到大陆法系国家因果关系理论的其他学说都是以条件说为基础，经由一定的修正、限制产生的。

　　（2）原因说

　　针对条件说存在的种种缺陷，原因说在一定程度上避免了条件说不适当地扩大刑事责任的适用范围，因此该说又称为“限制性条件说”。原因说的核心是严格区分原因和条件，主张在众多的导致结果发生的条件中，只有其中起特别重要作用的一个条件才是刑法上的原因，才是刑法追究的对象，而其他的条件只是单纯性的条件。至于采用什么标准来判断这一个起特别重要作用的条件，不同的学者依据不同的标准提出了不同的学说，主要有“直接原因说”、“最终原因说”、“最有力原因说”、“决定原因说”、“必生原因说”等等，但是这些学说所提出的标准都比较模糊而难以把握，这是原因说的一大缺陷。此外，原因说忽视了现实中因果关系的复杂性和多样性，只承认一个原因，将“多因一果”的情形排除在外是极不科学的。

　　因此，尽管原因说克服了条件说不适当地扩大刑事责任的弊端，在刑法因果关系理论的发展中具有积极的意义，但现在并没有多少人去坚持了。

　　（3）相当因果关系说

　　相当因果关系说与原因说一样也是为了限制条件说而提出来的，因此又称为“相当条件说”。相当因果关系说的核心内容是，要判断引起结果发生的数个条件行为与结果之间是否存在因果关系，必须立足于社会经验法则的考虑，也就是说从一般人在社会生活中的经验、智识加以判断，只有具有发生结果的相当性的条件才是刑法上的原因。“相当性”的判断是相当因果关系说的关键。依据判断“相当性”的标准的不同，相当因果关系理论又存在以下三种观点:第一，主观的相当因果关系说。此说认为，应当以行为人行为时所认识或者能认识的事实为标准，判断行为与结果之间有没有刑法上的因果关系。主观说不考虑社会一般人的认识能力，完全以行为人的主观认识能力为标准，确定刑法因果关系之有无，使得“把一般人能够认识，但行为人没有认识的事情排除在评价的范围之外，致使因果关系的评价范围过于狭窄[4]。”第二，客观的相当因果关系说。此说认为，应当以一般人对行为时存在的客观事实及行为后会发生的危害结果能否预见为标准来判断因果关系。凡是一般人能预见的就存在刑法上的因果关系，反之就不存在因果关系。针对此说，有学者指出了其适用上的风险，“在大陆法系国家，案件审理全由法官进行，虽然他们从广义上讲也是社会普通成员的组成者，但毕竟是具有法律专业背景的人，与社会普通成员毕竟有所不同，如果处理不好，很容易助长法官的自由擅断[5]”。另外，笔者认为从一般人不能预见而行为人能够预见的情况来考虑，客观说也会形成不合理的责任评价。例如在环境污染犯罪中，由于污染行为的实施者通常拥有排他的知识垄断特权，受害者和第三者甚至国家是被排除在外的，这时如果还要按照客观说的标准来认定因果关系，则不但会使污染者逃脱法律的制裁，甚至还会促使一些人以此为屏障故意实施污染行为。第三，折中的相当因果关系说。此说“立足于行为之时(行为者的立场)，以一般人在通常情况下能知道或者能预见、并且以行为人在具体情形下能知道或者能预见的特别情形为基础[6]”来判断刑法因果关系的有无。也就是说，对于行为时存在的客观事实及行为后会发生的危害结果，凡是一般人能知道或者能预见行的，不论行为人是否预见，都认为存在刑法因果关系；即使是一般人不能预见，但行为人能预见的也认为存在刑法因果关系。对相当性的判断，笔者认为折中说是较为合理的。

　　相当因果关系说在限制条件说的基础上，以一般的社会经验法则为判断因果关系有无的标准，克服了原因说以自然科学之力为判断标准的不足，并且不排除“多因一果”情形的存在，因而得到广泛的赞同，在理论上较为流行，目前已经成为大陆法系国家刑法因果关系理论的主流学说。我国台湾地区在理论和实践中也奉行此种学说。

　　3、我国传统的刑法因果关系理论

　　我国因果关系理论受前苏联有关理论的影响，与哲学的联系十分紧密，长期拘泥于偶然因果关系与必然因果关系之争。必然因果关系的理论根据是哲学上的因果关系的定义，这是由毕昂特科夫斯基教授提出的。必然因果关系说认为，刑法上的因果关系是行为与结果之间内在的、本质的、必然的联系。偶然因果关系说是由库德里亚夫采夫最早提出的，他认为:“不论人的行为与社会危害结果之间的因果关系是必然的还是偶然的，任何犯罪的行为都将导致承担责任。”。[7]这种观点对于认定污染环境犯罪的因果关系是非常困难的。

　　因此，无论是英美法系国家的双层次因果关系说，还是大陆法系国家的相当因果关系说，抑或是我国的刑法因果关系说，这些传统的刑法因果关系理论在因果关系的判定上都是由因至果的证明思路，即因果关系的成立需要控诉方证明危害结果确实是由行为人的危害行为所造成的，这种证明要以自然科学法则为基础，通常情况下需要经历大量的、复杂的、严密的证明历程。这种传统的因果关系认定在普通犯罪中适用无可非议，但对于污染行为所造成的危害具有流动性、广泛性、持续性和综合性等特点，其对生命、财产和周围生态环境造成的危害有时并不是立即出现的重大环境污染事故犯罪来说，要以传统的因果关系理论来认定该种犯罪的因果关系是十分困难的。在当前严峻的环境污染情况下，我们必须适用对传统的因果关系理论有所创新，从而适应现实需要，达到惩罚和预防重大环境污染事故犯罪的刑罚目的。

　　二、新兴的重大环境污染事故犯罪因果关系理论

　　针对传统刑法因果关系理论在判断环境污染犯罪因果关系中的困境，国内许多学者认为应当将环境民事侵权救济领域中的因果关系理论引入刑法，通过因果关系推定的方法以降低刑法因果关系的证明度。重大环境污染事故犯罪因果关系推定原则的内容主要包括在“疫学因果关系说”、“间接反证说”及“盖然性说”理论中。

　　1、疫学因果关系说

　　疫学因果关系说是指疫学上可能考虑的若干因素，利用统计的方法分析各因素与疾病间关系,把联系紧密的因素作为判断因果关系的根本因素。疫学因果关系说因研究方法不同可分为记述性疫因学、分析性疫因学、试验性疫因学三种,而且在实践运用中可借鉴动物疫学与植物疫学。