节约集约用地的若干法律问题探析

洪碧华


[摘要]随着工业化、城镇化快速发展，人地矛盾尖锐。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是四大基本国策之一。坚守18亿亩耕地的底线，是具有法律效力的约束性指标。2008年6月25日全国第18个“土地日”的宣传主题是：坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制。为此，本文阐述节约集约用地的概念、原则、意义，并探析其具体对策。
[关键词]土地法；保护耕地；节约集约用地；对策
邓小平同志早在1980年就讲过，“农村盖房要有新设计，不要老是小四合院，要发展楼房。平房改楼房，能节约耕地”。胡锦涛总书记在人口环境资源座谈会上指出：国土资源工作要按照节约型社会的要求，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约用地；切实保护耕地特别是基本农田。温家宝总理在今年两会作《政府工作报告》中强调，要搞好宏观调控，严把土地闸门，保持经济平稳较快发展………要加强土地、矿产资源的保护和节约集约利用；温总理在《全国城镇存量建设用地专项调查情况报告》上批示：盘活存量建设用地，推进集约和节约用地，是严格土地管理的重要环节。
我国人多地少，耕地资源稀缺。近年来，建设用地矛盾突出；房价上涨，引发群众抢建房子。乱占滥用耕地现象十分严重，珍惜土地、节约集约用地的意识相当薄弱，“十五”期间，全国人口每年递增1000多万，耕地每年递减1848万亩。针对资源消耗高、浪费大等问题，2007年年7月，国务院发出了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》；2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确规定节约集约用地的具体措施。
一、节约集约用地的含义及意义
节约集约用地,是为了制止浪费和粗放用地。节约用地：即各项建设都要尽量节省土地，千方百计地不占或少占耕地；集约用地：即每宗建设用地必须提高投入产出的强度和土地利用的集约化程度；目的是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
节约集约用地，意义重大。一是按照中央要求严格土地管理的重要举措。坚持以人为本，首先要确保13亿人口的吃饭问题；二是缓解土地供需矛盾的需要。工业化、城镇化发展需要占用大量土地，而从粮食安全、社会稳定大局出发，不允许过多占用耕地；我国土地利用率较低，截至2004年底，全国城镇范围内的存量土地有395.61万亩，其中闲置地、空闲地和批而未供土地超过一半。三是调整经济结构、转变经济增长方式的需要。我们要建设资源节约型、环境友好型社会，就必须坚持“节约优先、合理利用、循环利用”的方针，通过法律、经济等手段，形成政府推动、市场驱动、公众参与的国土资源节约机制。坚决制止粗放供地，做到低能耗、高产出。
二、节约集约用土的指导思想和基本原则
(一)坚持落实科学发展观，促进经济社会可持续发展
土地管理的任务是要提高经济社会可持续发展的资源保障能力。严格土地管理，决不是单纯地管住卡死建设用地，限制和阻碍经济加快发展，恰恰相反，要在资源约束条件下，通过节约集约用地，找到支持经济社会又好又快发展的根本出路。
（二）坚持“节流”与“开源”并举，把节约集约放在首位
将“节流”与“开源”协调统一起来，全面落实“严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效”的要求。一手抓“节流”，节约用地、盘活存量，凡能不用地的就不用，能少用地的就不多用地，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地；一手抓“开源”，多渠道多途径千方百计地拓展耕地和建设用地的来源。无论是对存量用地，还是新增建设用地，都要节约和集约使用。
（三）坚持宏观调控与市场配置相结合
一方面，建设用地的供应要充分发挥规划计划的作用，加强和改善宏观调控，合理调整用地结构、布局和规模，要严格控制基本农田的占用。另一方面，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，建立能反映资源稀缺程度的价格机制。这是促进土地节约集约利用的根本途径。
（四）坚持严格管理与健全激励机制相结合
首先，要从严从紧管理土地，依法依规用地，遏止乱占滥用土地。其次，要采取各种措施积极引导和鼓励。通过完善相关经济政策，调整土地收益分配关系和严格收益管理，探索激励节约集约用地的利益机制。
（五）坚持因地制宜、改革创新
各地情况不同，不能靠单种模式，要结合实际，在摸清土地存量的基础上，适应本地特点，创新思路，探索节约集约用地的具体办法。尊重群众的首创精神，推广先进经验，并及时总结上升为规范性文件。
三、节约集约用地的对策思考
（一）强化规划宏观调控，优化土地利用布局和结构
1、控制建设用地规模和土地供应总量。科学编制土地利用总体规划，确定合理的城镇用地规模，增强公共设施的共享程度。相关的行业规划的编制和实施，必须与土地利用总体规划相衔接。要严格控制工业用地，禁止“以租代征”；加强村镇规划，按照有利生产、方便生活的原则，逐步调整乡村结构，优化布局。
2、优化土地利用结构和布局
合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模，严格控制大型商业设施和高档商品房用地。适度提高各类建筑密度和容积率，推广节能省地建筑技术，大力开发利用城市地下空间。要打破行政区域界限，改变分散布局工业区的模式，做到高起点规划、高标准投入、高效益产出。鼓励跨区建设，引导工业项目向工业区集中。实行“谁引进、谁收益”，充分发挥综合运力，促进交通项目的节约集约用地。
3、开展城乡建设用地整理。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，结合土地利用总体规划修编，统筹安排，合理调整空间布局。摸清家底、挖掘潜力。克服“重平面扩张、轻内部挖潜”现象，鼓励迁村并点的土地整理和旧村改造，大力推广江苏省华西村“多占天，少占地”、“向空中地下要土地”的农田整理成功经验；无锡市蠡湖地区把农民的拆迁安置房建成多层和公寓式农民住宅小区。深圳对2000多个旧村实行改造，向中心村镇集聚，杜绝零星建房，改造后的岗厦村和大冲村变成30多层高楼群，该住宅小区既美观实用，又与自然和谐。增加可利用土地面积，提高土地利用率。
4、鼓励农民进城购房或按规划建高层楼房，节约的宅基地指标可用作小城镇发展的建设用地指标。对于集中建房或进城购房农户的原宅基地复耕或依法转让的，可视为占补平衡。严格控制分散建房，严禁以小城镇建设为名建“路边店”。严格控制建单门独院住宅，提倡建高层住宅楼。
（二）立足内涵挖潜，优先盘活利用存量土地
1、建立土地集约利用评价考核制度。全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属与分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。
2、鼓励利用存量土地。凡利用城镇存量土地进行开发建设的，政府可根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励增资扩建，凡工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率的，不再收取或调整土地有偿使用费。对申请增资扩建的用地单位，要优先使用已有的建设用地，在核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数量一并计算。
3、开展城乡建设用地置换。通过“易主”、“易位”，促进零星分散土地的有效盘活利用。经省级政府批准，农民集体建设用地和国有建设用地可以置换；经县级政府批准，农民集体建设用地所有权之间可以置换；农用地、未利用土地不得置换为建设用地。权属有争议、已设定抵押的土地，不得置换。土地置换要取得农村集体经济组织2/3以上成员同意和相关土地权利人的书面认可。并办理土地登记手续，明确产权归属。
（三）推行新型农村宅基地制度，制止乱占滥用土地
1、编制或完善规划。按照统筹安排城乡建设的总体要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理编制村庄规划和乡镇土地利用总体规划，并做好两项规划之间的衔接。未编制村庄规划或者已编制村庄规划但需要修改的，要抓紧组织编制或修改。规划要合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。编制规划时，可以打破村民小组的界限，统一按规划安排住宅建设用地。
2、加强住宅建设用地的规划与计划管理。农民建房涉及农用地转用的，应当上报省级国土资源厅备案；涉及土地利用总体规划调整的，按照省国土资源厅《关于进一步规范土地利用总体规划修改工作的意见》办理，上报规划修改方案需附具村镇建设规划图。
3、简化住宅建设用地审批手续。农村住宅小区建设涉及农用地转用的，按规定由设区市人民政府审批。住宅用地申请应使用由省国土资源厅、省建设厅统一印制的《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》。在审批过程中，乡（镇）国土资源与建设部门要做到“三到场”。
4、严格执行住宅建设用地的优惠政策和收费规定。对农村住宅小区建设用地，以及对利用空地、荒杂地和存量土地建设住宅的，应按优惠政策给予鼓励和扶持。对农村住宅小区建设，所在村委会支付农用地转用与土地征收所发生的补偿安置等费用有困难的，可以由所在地市、县国土资源管理部门从土地收购储备专项资金中予以垫付，待向建房户办理供地手续时按照每户应分摊的金额收回所垫付的资金。
5、强化执法监察。城管行政执法局对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，坚决依法查处和拆除。对未批先建的，要发现一座拆除一座，通过严格执法整肃农村用地秩序；实行“一户一宅”制度，防止以分户名义的“一户多宅”；严格执行国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，依法严肃追究违反者的法律责任。
6、盘活农村存量建设用地。根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施；要实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退出，逐步消灭散、乱、差的“空心村”。积极探索旧村改造、零散住宅整理归并的途径和方式，总结、推广成功经验。
7、加快信息化建设步伐。适应“高效、便民、公正”的要求，加大信息化建设的资金投入，配置电脑和打印机、测量仪等现代办公设备，不断提高管理效率和服务水平。充分利用现代信息技术手段，适时录入相关资料数据，设立政府网站，逐步实现网上政务公开、信息交流。
（四）严格土地使用标准，促进各项建设节约集约用地
1、严格执行国家产业政策。各地不得批准新建禁止类项目，要从严控制区域内限制类项目的数量、布局和用地规模，严格限制占用农用地。停止高档别墅类房地产、高尔夫球场、花园式工厂、宽马路和大广场等用地的审批。防止开发商圈地炒地。
2、强化建设项目用地管理。坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针；编制项目建议书、可行性研究报告时，应增加土地节约集约利用的内容。凡设计用地超出规定用地指标的，要进行论证，说明理由；没有相应用地指标的项目用地，可比照现有标准和设计规范确定用地规模，并作出详细说明。要加强分期实施的大型工业项目预留规划用地的管理，对规划预留用地，必须根据实际到资情况和生产建设进度，分期分批确定供地数量。申请增资扩建的，要优先使用已有的建设用地，在核定供地面积时，要将已使用土地与新申请的用地数量一并计算。完善建设用地定额指标管理制度。全面修订完善工程项目建设用地定额指标。尽快将教育文化、体育、医疗卫生等公益性和公共设施用地纳入定额指标，适时调整工业类项目用地的控制指标。各行业主管部门或行业协会要依据土地使用标准，修改完善各类建设项目设计规范。
3、提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平。实行单位面积土地最低投资限额，工业项目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额。鼓励企业投资建设多层标准厂房，严格限制单层建筑物。如福州市金山桔园洲创造的“飞地工业”模式，工厂上山，“向空中要土地”，提高土地容积率。以合同形式明确集约用地各项权利义务及违约责任。上一年度供地率达不到70%的，不能申请办理新报批手续。土地利用集约度不高、未达标的，不得扩大现有建设用地规模。
（五）推进土地市场化配置，建立节约集约用地的内在机制
1、扩大国有土地有偿使用范围。高速公路、民用机场、发电厂、煤炭设施、石油天然气设施等用地，及《划拨用地目录》以外的用地，必须以有偿方式供地。
2、推行工业用地和经营性用地（商业、旅游、娱乐等）的“招、拍、挂”制度。土地供应计划公布后，同一宗工用地有两个以上企业申请使用的，都必须以“招、拍、挂”方式供应，完善出让程序，规范出让行为，强化出让监督。协议出让土地必须严格执行规定的程序以及政府的限价标准。
3、建立健全土地储备制度，增强政府宏观调控能力。合理确定土地储备规模，优先储备存量土地，依法对土地权利人给予合理补偿。政府供应土地的前期开发，要引入市场机制，招标出让。加强储备资金的管理，要从土地有偿使用收入中安排一定比例的资金用于储备土地。土地储备机构可以储备土地作为抵押，申请贷款。
吉林省人民政府办公厅


吉林省人民政府办公厅关于印发《吉林省省直离休干部医疗费管理办法(试行)》的通知


　　省政府各厅委、各直属机构:《吉林省省直离休干部医疗费管理办法(试行)》已经省政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

二○○一年九月二十四日


吉林省省直离休干部医疗费管理办法(试行)

　　第一章　总　　则

　　第一条　为了保障省直离休干部医疗待遇,加强医疗费管理,根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中央组织部、国家经贸委、财政部、人事部、劳动和社会保障部、卫生部关于落实离休干部离休费、医药费的意见〉的通知》(厅字〔2000〕61号)和《中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅转发省委组织部等五部门关于建立离休干部医疗费用统筹制度完善离休干部医疗保障机制的办法的通知》(吉办发〔1999〕32号)要求,结合省直单位实际,制定本办法。

　　第二条　本办法适用于在长省直机关、事业单位和省属各类企业及其离休干部。

　　在长以外的省直单位,根据属地管理原则,参加所在地离休干部医疗费统筹,执行所在地的统筹标准和管理办法。

　　省属企业和原未享受公费医疗的事业单位中有职工医院且离休干部医疗费有保证的,可参照本办法继续由原单位自行管理。 　　第三条　省直离休干部医疗费按照“单位尽责、社会统筹、财政支持、加强管理”的原则,按规定实报实销。离休干部医疗费,纳入社会保障财政专户,实行收支两条线管理。

　　第四条　加强离休干部医疗管理,因病施治,合理用药,方便医疗,防止浪费。

　　第二章　管理机构及职责

　　第五条　省劳动保障行政部门负责省直离休干部医疗费的管理工作。其职责是:(一)会同省财政等部门制定离休干部医疗费管理的政策和办法,经批准后组织实施;(二)会同省财政部门对离休干部医疗费筹集、使用和管理情况进行监督检查;(三)会同省财政、物价、卫生、药监等部门对定点医疗机构的收费标准及医疗服务质量进行监督检查。

　　第六条　省医疗保险经办中心(以下简称省医保中心)负责省直离休干部医疗费的具体经办工作。其职责是:(一)负责离休干部医疗费的筹集、使用和管理;(二)负责建立离休干部医疗服务的档案资料;(三)负责编报离休干部医疗费预决算;(四)负责离休干部有关医疗费管理的查询服务;(五)会同省卫生行政部门对定点医疗机构医疗管理进行监督检查。

　　第三章　医疗费的筹集和管理

　　第七条　在长省直离休干部医疗费缴费标准,按照上年度省直离休干部人均医疗费实际发生额,并考虑增减因素确定。具体标准由省劳动保障厅会同省财政厅一年一定。 　　第八条　在长省直机关和原享受公费医疗的事业单位离休干部医疗费,由省财政按照规定标准列入当年财政预算。省财政按照年初计划统一将离休干部医疗费核拨到财政专户。

　　第九条　在长省属企业和原未享受公费医疗的事业单位离休干部医疗费,由离休干部所在单位按照规定标准于当年第一季度一次足额缴纳。

　　在长省属企业和原未享受公费医疗的事业单位应为本单位所有离休干部按时足额缴纳医疗费,不得有选择地为部分离休干部缴纳医疗费。

　　凡是能够缴纳基本养老保险费的省直企业和自收自支事业单位,必须足额缴纳离休干部医疗费。

　　第十条　离休干部医疗费纳入单独的社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,专款专用,任何部门、单位或个人均不得挤占、截留和挪用,不得从中提取管理费等项费用,也不得用于平衡财政预算。

　　第十一条　省医保中心在同一国有商业银行设立离休干部医疗费收入管理户和离休干部医疗费支出管理户。收入管理户只收不支,用于核算单位缴纳的离休干部医疗费,每周固定一日向财政专户缴纳一次,月末无余额。支出管理户只支不收,核算从财政专户拨入的离休干部医疗费。财政部门根据离休干部医疗费收支计划并结合缴存财政专户情况,对省医保中心的用款计划审核无误后,在规定时间内将资金从财政专户拨入支出管理户。

　　第十二条　省属特困企业和自收自支事业单位缴纳离休干部医疗费确有困难的,由主管部门向省财政部门提出申请,省财政部门会同有关部门对其缴费能力进行评审认定。经认定情况属实的,凭省财政部门的审批文件,可以缓缴、少缴或免缴。缓缴期限不得超过3个月。少缴或免缴部分,由省财政予以补助。

　　第十三条　离休干部所在单位要定期向离休干部公布医疗费的缴纳情况,省医保中心要定期向离休干部所在单位公布医疗费的使用情况,接受离休干部的监督。

　　第十四条　省直离休干部医疗费实行个人帐户与统筹基金相结合的管理办法。省直离休干部医疗费中划出50%建立个人帐户,其余50%为统筹基金。

　　离休干部门诊就医和住院治疗时,符合基本医疗保险支付范围内的医疗费,先从个人帐户支付;个人帐户支付不足时,由统筹基金支付。

　　离休干部个人帐户年末如有结余,结余部分归己,由省医保中心在次年一季度以现金形式支付给离休干部本人。

　　第十五条　建立省直离休干部医疗费报告制度。省医保中心应每季度向省劳动保障和财政部门报告离休干部医疗费收支情况。

　　第十六条　建立省直离休干部医疗费监督制度。省劳动保障行政部门会同有关部门定期对离休干部医疗费筹集、使用和管理情况进行监督检查。 　　第十七条　建立省直离休干部医疗费缴纳制约机制:(一)省医保中心根据参加离休干部医疗费管理的单位填报的《离休干部单位情况表、人员表》和在银行缴费的存款单,审核制发《特种医疗证》和IC卡。(二)省医保中心对经省财政部门批准同意缓缴、少缴、免缴的单位,依据省财政部门审批文件,经审核无误后,按批准期限制发《特种医疗证》和IC卡。(三)省医保中心对既没按规定缴费,又无省财政部门审批文件的单位,不予办理《特种医疗证》和IC卡;对已经办理了《特种医疗证》和IC卡的,暂停其医疗待遇。

　　第十八条　省直单位离休干部医疗费年末如有超支,缺口部分经核实后,由省财政帮助解决。如有结余,结转下年使用。

　　第十九条　本办法实施前发生的离休干部医疗费挂帐,仍由原资金渠道解决。

　　第四章　医疗待遇和医疗管理

　　第二十条　在长省直离休干部依照本办法规定,凭证卡就医,享受医疗待遇。省直离休干部就医实行定点医疗。定点医疗机构和定点零售药店与省直基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店相同。

　　省直离休干部中符合一、二级保健对象条件的,按照一、二级保健对象享受医疗待遇。 　　第二十一条　离休干部的诊疗项目范围、用药范围和医疗服务设施标准,按照《吉林省城镇职工基本医疗保险诊疗项目目录》、《吉林省基本医疗保险药品目录》和《吉林省城镇职工基本医疗保险医疗服务设施范围和支付标准》规定执行。

　　第二十二条　离休干部经省医保中心批准的转诊、转院及在非定点医院发生的急诊医疗费用,先由本人垫付,然后到省医保中心报销。

　　第二十三条　在长省直单位易地安置或易地长期居住的离休干部的医疗管理可采取下列办法:(一)委托离休干部所在单位管理。按离休干部医疗费标准,由省医保中心将在长以外易地安置或易地长期居住的离休干部医疗费核拨给所在单位,由所在单位掌握使用。(二)实行定点医院管理。离休干部在其长期居住地所选择的定点医疗机构发生的符合规定的医疗费用,医疗终结后,凭医院的病历资料、费用清单和有效单据到省医保中心每半年报销一次。

　　第二十四条　离休干部就医按照下列规定管理:(一)定点医疗机构要建立离休干部优先诊疗制度,设立离休干部接待诊室,并指定专人负责离休干部的导诊、院内转科、特殊检查治疗和联系住院等项服务。(二)建立离休干部医疗证、卡、病历统一管理制度。证、卡由省医保中心统一印发,不得伪造、变造。(三)离休干部应妥善保管医疗证卡,按就医规定出示及使用证卡,不得将证卡转借他人使用;凡因违反医疗证卡使用规定,转借他人使用,弄虚作假,造成医疗费用流失浪费的,除向当事人追回损失外,省医保中心可根据不同情况予以通报批评。(四)定点医院应执行医疗证卡使用规定,坚持因病施治、合理检查、合理用药的医疗原则,不得以任何形式向离休干部转嫁不合理医疗费用。(五)离休干部医疗证卡丢失期间在定点医院发生的医疗费,暂由离休干部本人垫付,然后按规定统一报销。

　　第二十五条　定点医院对离休干部医疗费应单独统计,处方、检查单证、住院付费清单应单独保管。

　　第二十六条　省医保中心应按规定做好对定点医院离休干部医疗费的拨付和结算工作。

　　第五章　附　　则

　　第二十七条　在长省属企业原参加企业大病医疗保险统筹的离休干部,从本办法实施之日起,统一纳入省直离休干部医疗费管理。

　　第二十八条　本办法由省劳动和社会保障厅负责解释。

　　第二十九条　本办法自2001年10月10日起执行。原在长省直离休干部医疗管理的有关规定,凡与本办法不一致的,以本办法为准。